超大特大城市擴張之路，突然被叫停。

近日，中共中央、國務院引發(fā)的《擴大內需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022-2035年）》（下稱《綱要》）明確要求，推進超大特大城市瘦身健體，嚴控中心城市規(guī)模無序擴張。

之前，北京成為全國第一個減量發(fā)展的超大城市。如今范圍擴大到其他超大特大城市，這似乎意味著，對于人口規(guī)模和建設用地總規(guī)模的緊箍咒也即將落到這些城市頭上。

大城市“擴容”夢碎，哪些城市受沖擊最大？

受影響最大的城市

首先，需要明確哪些城市是超大和特大城市。

根據(jù)城區(qū)人口的不同，我國將城市分為超大、特大、I型大城市、II型大城市、中小城市等層級。

七普統(tǒng)計資料顯示，包含直轄市、副省級市、地級市及縣級市在內，我國共有106個大城市，包括7個超大城市、14個特大城市、14個I型大城市、71個II型大城市。

這張表可能會讓很多人感到意外！

你以為早就沒落的天津、沈陽、大連，掉出千萬人口城市的哈爾濱，甚至偏居西南一隅的昆明都在特大城市行列。而GDP排名全國第六、人口近1300萬的蘇州卻只能屈居I型大城市，與烏魯木齊、太原、南昌等位于同一隊列。

之所以出現(xiàn)這種情況是因為，這里的衡量標準并非全市人口，而是局限于城區(qū)人口。

根據(jù)國務院2014年發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》：城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市，500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市，100萬以下的城市為中小城市。

雖然蘇州的常住人口超過1274萬，但城區(qū)人口只有399萬，自然也就被劃為Ⅰ型大城市。

蘇州城區(qū)人口少，主要受到兩個因素的限制。第一，一個市下轄的縣和縣級市的人口一律不算該城市的城區(qū)。蘇州轄區(qū)內有昆山、太倉、常熟、張家港4個百強縣，這四個地方人口合計達到600萬，但均不計入城區(qū)人口。

另外，蘇州還遭遇了另一個指標上的BUG——工業(yè)園區(qū)算國家級開發(fā)區(qū)序列，而不在行政區(qū)劃的區(qū)縣序列中。算上蘇州工業(yè)園區(qū)的114萬人，蘇州的實際城區(qū)人口應該超過513萬，這是名副其實的特大城市！

與之相對的是，東莞和佛山不僅是特大城市，而且城區(qū)人口占比僅次于深圳，分別高達91.3%和89.9%。

東莞是罕見的“直筒子市”，即市-鎮(zhèn)二級結構。這樣結構的市全國只有4個，可就是這樣的鎮(zhèn)鎮(zhèn)相連，組團出龐大的建城區(qū)。所以東莞1046.6萬總人口，其中956萬都是城區(qū)人口。

佛山則是另外一套打法。它抓住了十幾年前的一個重要機會——彼時國內城市撤縣設區(qū)的浪潮。比如順德曾是佛山下轄的縣級市，但后者借著撤縣設區(qū)的浪潮，于2003年將順德市收入麾下，變成了順德區(qū)。這一舉措直接為佛山貢獻了320萬的城區(qū)人口。

如果，當初蘇州也借勢縣改區(qū)，在城區(qū)人口方面，現(xiàn)在甚至有機會與北上廣深扳手腕。

除此之外，過去10年，合肥、成都、西安、濟南、長春也借助合并周邊地市，迅速做大了城市體量和城區(qū)人口規(guī)模，使得城市能級得以迅速晉級。

其中，濟南市通過合并萊蕪，人口迅速增加了百萬，常住人口由2018年的746萬激增至2019年的890萬。

但隨著一紙重磅文件出爐，城市合并、撤縣設區(qū)、大都市圈盲目擴張等模式，將迎來終結。

為什么限制超大特大城市擴容？

實際上，這不是頂層文件首次提出“超大特大城市瘦身健體”。

在此前的多個文件中，嚴控省會城市規(guī)模擴張、嚴控撤縣建市設區(qū)、堅持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定、防止都市圈盲目擴張規(guī)模等，就已被多次提及。

當前，城市化過程中暴露出的一個主要問題，就是“城市病”或者說“大城市病”，具體表現(xiàn)在超越了資源承載力、人口密度過高、交通擁堵、房價過高等。

而這一輪新冠疫情，或許是導致政策收緊的關鍵因素。

新冠疫情的暴發(fā)及反復，持續(xù)暴露出超大城市、特大城市的治理存在短板。人口過度聚集于大城市，千萬級的人口流動，帶來了疫情防控層面的難題。

更大的問題是，由于資源過度集中在超大特大城市，一旦遇到突發(fā)事件，有可能導致整個產業(yè)陷入停擺，甚至威脅國民經濟命脈。

今年4月，上海遭遇疫情沖擊，大面積停工停產，影響范圍甚至波及全國。小鵬汽車創(chuàng)始人何小鵬和華為余承東曾焦急發(fā)文：如果上海不能復工復產，5月之后所有科技/工業(yè)產業(yè)涉及上海供應鏈的，都會全面停產，尤其汽車產業(yè)。

大家都知道，上海聚集著超過半數(shù)的全球零部件巨頭的總部及其部分工廠。全球前十大零部件集團的中國總部有九家均位于上海，包括博世、采埃孚、麥格納等。由于上海汽車業(yè)在中國的地位，汽車數(shù)萬個零部件，越是高端越是關鍵的零部件生產越是集中在上海。

這也就導致了上海汽車供應鏈一旦中斷，遠在重慶的汽車企業(yè)都不得不面臨停工的窘境。同時也反映出了資源過度集中的弊端。

而今年以來，由于上海、深圳、北京、廣州等多個超大特大城市接連受疫情沖擊，導致全國GDP增速受到明顯影響。

除此之外，還有一個亟待關注的指標——多個超大特大城市的人口規(guī)模即將觸及“天花板”。

2021年，各大城市陸續(xù)出臺了2035國土空間總體規(guī)劃，透露了未來15年的人口規(guī)劃上限。

根據(jù)2035總規(guī)，北上廣深的人口上限分別是2300萬、2500萬、2000萬、1900萬。相比2020年七普人口，分別還剩110萬、12萬、136萬、114萬增長空間。這四座超大城市人口“余額”即將觸達紅線。

尤其是上海，未來14年只剩下12萬人的增長空間，情況非常緊迫。雖然深圳還剩114萬增長空間，但要知道，僅過去十年深圳人口就增加了700多萬，增量全國第一。

事實上，人口到了2000萬的超大級別，如果再保持每年數(shù)十萬人的高速增長，加上人口承載力、資源承載力以及房價等因素，會嚴重影響城市的良性發(fā)展。

而人口規(guī)模天花板的背后，是要倒逼城市高質量發(fā)展，也可以理解為城市“瘦身健體”。

在這方面，深圳跑出了加速度。去年，深圳出臺落戶新規(guī)，將學歷落戶門檻從大專升級為本科，本科入戶年限從40歲調整為35歲，碩士從45歲調整到40歲。

在7個超大城市中，深圳是為數(shù)不多收緊落戶門檻的城市。

城市“瘦身健體”，一方面是控制人口規(guī)模，另一方面則要求加快產業(yè)轉型，轉移落后產業(yè)、發(fā)展先進產業(yè)。

今年6月，深圳出臺“20+8”戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群政策，即發(fā)展以先進制造業(yè)為主體的20個戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群，前瞻布局8大未來產業(yè)。如今，深圳戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值占GDP比重39.6%。

反過來，先進制造業(yè)也增強了深圳的經濟韌性，雖然今年深圳接連遭遇疫情沖擊，但前三季度GDP增速仍達到3.3%，在四大一線城市位居第一，也高于全國平均水平。

郊區(qū)新城站上風口

大城市“瘦身”主要針對的是中心城區(qū)，而郊區(qū)有望成為產業(yè)、人口疏解的方向。目前，已經有不少超大城市有意將人口和產業(yè)向郊區(qū)不斷導入。

早些年，我國的一些大城市也提出過建設衛(wèi)星城的設想，后來，這些衛(wèi)星城因為缺少產業(yè)支撐，淪為“睡城”“空城”，效果并不理想。

而這一次的特大、超大城市郊區(qū)發(fā)展現(xiàn)象，顯然不同于此前的發(fā)展模式，而是注重將人才和產業(yè)導入同步進行。

比如，2020年底，廣州則率先在重點城市中“破冰”，提出在白云區(qū)、黃埔區(qū)、花都區(qū)、番禺區(qū)、南沙區(qū)、從化區(qū)和增城區(qū)7個非中心城區(qū)實施差別化落戶政策，只需滿足大?；蚣夹W歷，社保滿一年，年齡在28歲及以下就能落戶。

廣州的這一政策效果非常明顯。

數(shù)據(jù)顯示，2021年，廣州市有7個區(qū)的常住人口數(shù)量為正增長，增量位居前列的分別是前述的番禺區(qū)（14.57萬）、增城區(qū)（5.85萬）、花都區(qū)（5.84萬）、南沙區(qū)（5.14萬）。而中心城區(qū)的荔灣區(qū)（-11.2萬）、天河區(qū)（-1.24萬）為負增長。

與此同時，廣州也開始將產業(yè)資源向郊區(qū)傾斜。

2021年通過的《廣州市產業(yè)地圖》將564個產業(yè)地塊聚集在非中心城區(qū)，其中，花都區(qū)、南沙區(qū)、番禺區(qū)產業(yè)地塊面積最大，三個區(qū)產業(yè)地塊面積合計占全市產業(yè)地塊總面積的六成。中心四區(qū)（越秀區(qū)、海珠區(qū)、荔灣區(qū)、天河區(qū)）產業(yè)地塊合計87個，僅占全市產業(yè)地塊總數(shù)量的15.4%。

采取類似行動的還有上海。

2021年年底，上海也公布了新的落戶政策。根據(jù)這個政策，在五個新城（嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯）和自貿區(qū)新片區(qū)（上海自貿區(qū)臨港新片區(qū)）就業(yè)的上海市應屆研究生畢業(yè)生符合基本條件可直接落戶。而按照以往規(guī)定，上海是實行積分落戶制度。

在功能定位上，上海的新城演變成了綜合性節(jié)點城市，不再是簡單承接中心城人口和功能疏解。

所謂“獨立的綜合性節(jié)點城市”，其中的“獨立”是指上海的這五個新城不再是衛(wèi)星城和郊區(qū)新城的定位，而是要集聚100萬左右常住人口，形成功能完備、能夠自給自足的獨立城市功能，既包括產業(yè)、交通、居住、公共服務等基本功能，也要凸顯各新城的特色功能。

除廣州、上海外，2021年以來，南京、杭州、青島等大城市均相繼出臺地方政策，區(qū)分中心城區(qū)和新城城郊等區(qū)域，在新城等郊區(qū)區(qū)域完全放開或有限放開了落戶限制，并將產業(yè)導入郊區(qū)。

這些城市的破冰，無疑會引發(fā)更大規(guī)模的特大、超大城市“郊區(qū)化進程”。

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