來源|21世紀經濟報道（ID：jjbd21）

作者|楊志錦  編輯|周鵬峰

9月13日，國務院印發(fā)《關于實施金融控股公司準入管理的決定》（以下簡稱決定），授權人民銀行對金融控股公司開展市場準入管理并組織實施監(jiān)管。同日，人民銀行發(fā)布《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》（以下簡稱辦法）。

中國人民銀行有關負責人表示，對金融控股公司實施市場準入管理的主要考慮：

一是金融控股公司往往規(guī)模大、業(yè)務多元化、關聯度較高，跨機構、跨市場、跨行業(yè)、跨區(qū)域經營，關系到國家金融安全和社會公共利益，需要實施市場準入予以規(guī)范。

二是設立明確的行政許可，是對金融控股公司依法監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，有利于全方位推動金融控股公司依法合規(guī)開展經營，防范風險交叉?zhèn)魅尽?/span>

三是體現了金融業(yè)是特許經營行業(yè)和依法準入的監(jiān)管理念，也符合主要國家和地區(qū)的通行做法。

那么，什么是金控？中國金控現狀如何？為何對金融控股公司實施準入管理？有何影響？

中國金控及圖譜
 

辦法定義，金融控股公司是指依法設立，控股或實際控制兩個或兩個以上不同類型金融機構，自身僅開展股權投資管理、不直接從事商業(yè)性經營活動的有限責任公司或股份有限公司。

金融機構包括以下類型：

1.商業(yè)銀行（不含村鎮(zhèn)銀行）、金融租賃公司。

2.信托公司。

3.金融資產管理公司。

4.證券公司、公募基金管理公司、期貨公司。

5.人身保險公司、財產保險公司、再保險公司、保險資產管理公司等。

也就是說，如果同一家公司對銀行、金融租賃、信托、金融資產管理公司、證券、基金、期貨公司、保險等中的兩家和兩家以上擁有指控制權，那么可能就會涉及金融控股公司。

近年來，中國金融業(yè)綜合經營穩(wěn)步發(fā)展，金融業(yè)跨業(yè)投資步伐加快，投資金融業(yè)的實體企業(yè)日益增多，并逐步形成兩類金融控股公司。

一類是金融機構在開展本行業(yè)主營業(yè)務的同時，投資或設立其他行業(yè)金融機構，形成綜合化金融集團，有的還控制了兩種或兩種以上類型金融機構，母公司成為控股公司，其他行業(yè)金融機構作為子公司。

如五大行均已擁有基金、金融租賃、保險子公司；平安集團、中國人壽、中國人保均已投資銀行、基金、信托公司。

另一類是非金融企業(yè)投資控股兩種或兩種以上類型金融機構，事實上形成了金融控股公司，具體包括以下幾種：

1.國務院批準的支持國家對外開放和經濟發(fā)展的大型企業(yè)集團，投資控股了不同類型金融機構，如中信集團、光大集團均為中央管理的國有獨資企業(yè)， 旗下擁有銀行、證券、基金、保險、期貨等金融機構及實業(yè)。

2.中央企業(yè)集團母公司出資設立、專門管理集團內金融業(yè)務的資產運營公司，如招商局、國家電網、華能集團分別設立了招商局金融集團、英大國際控股集團、華能資本服務公司，對原屬母公司的金融機構履行出資人管理職責。

央企金控是我國較早出現的金融控股公司形式，其主要依靠央企充足的資本、較高的地位等優(yōu)勢，較早獲取各類金融牌照，控股金融企業(yè)，掌握核心金融資源。

3.地方政府批準設立的綜合性資產投資運營公司，參控股本地的銀行、證券、保險等金融機構，如天津泰達集團、上海國際集團、北京金控集團等。

與央企金融控股公司不同，地方金控多由地方政府推動設立，作為地方政府持股金融企業(yè)出資人的角色，整合地方核心金融資源，協(xié)調區(qū)域金融業(yè)的發(fā)展，進而促進產業(yè)結構調整，實現區(qū)域穩(wěn)增長的目標。

4.民營企業(yè)和上市公司通過投資、并購等方式逐步控制多家、多類金融機構，如明天系、海航集團、復星國際、恒大集團等。民營企業(yè)爭相成立金融控股平臺的原因包括：傳統(tǒng)主營業(yè)務的盈利能力下滑、銀行對民營企業(yè)惜貸等。

5.部分互聯網企業(yè)在電子商務領域取得優(yōu)勢地位后，逐步向金融業(yè)拓展，獲取多個金融牌照并建立綜合化金融平臺，如阿里巴巴、騰訊、蘇寧云商、京東等。

國金固收首席分析師周岳表示，民營金融控股公司主要通過投資、并購的方式參與金融機構，在傳統(tǒng)業(yè)務盈利能力下滑、銀行對民營企業(yè)惜貸等環(huán)境下，民營企業(yè)布局多元金融業(yè)務，目的系實現產融結合及企業(yè)轉型；

此外，民營金融控股公司多作為債務融資主體，還本付息壓力集中于母公司層面，需關注母公司層面償債能力的變化。

據《中國金融監(jiān)管報告(2019)》不完全統(tǒng)計，截至2018年12月末，我國已有約80家金融控股公司和“準”金融控股平臺。

決定指出，中華人民共和國境內的非金融企業(yè)、自然人以及經認可的法人控股或者實際控制兩個或者兩個以上不同類型金融機構，具有本決定規(guī)定情形的，應當向中國人民銀行提出申請，經批準設立金融控股公司。

換言之，在前述金控類型中，第二類金控應申請設立金融控股公司。

辦法指出，本辦法適用于控股股東或實際控制人為境內非金融企業(yè)、自然人以及經認可的法人的金融控股公司。金融機構跨業(yè)投資控股形成的金融集團參照本辦法確定監(jiān)管政策標準，具體規(guī)則另行制定。所以，辦法不適用于平安集團、工商銀行這類由金融機構跨業(yè)投資控股形成的金融集團。

金控風險如何看？
 

央行行長易綱曾指出，少數野蠻生長的金融控股集團存在風險。抽逃資本、循環(huán)注資、虛假注資以及通過不當關聯交易進行利益輸送等問題較為突出，帶來跨機構跨市場跨業(yè)態(tài)傳染風險。

央行此前發(fā)布的《金融穩(wěn)定報告2018年》指出，當前我國金融控股公司的突出風險主要體現在非金融企業(yè)投資控股金融機構形成的金融控股公司。

非金融企業(yè)投資金融機構，可以幫助金融機構增強資本實力，優(yōu)化非金融企業(yè)自身的資本配置，促進服務業(yè)發(fā)展，還有利于增強金融業(yè)與實體經濟的相互認知和理解。但存在以下七類風險：

1.盲目介入金融業(yè)。部分非金融企業(yè)并不熟悉金融業(yè)務，股東、實際控制人和高管人員缺乏金融管理知識、風險管控能力及合規(guī)經營理念，但卻同時持有銀行、保險、基金、支付等多個金融牌照，借此獲取大量資金，一部分變相轉為放大資本金，另一部分通過關聯交易滿足集團內成員以及海外擴張需要。

“為了實現快速擴張，最近十多年，一些大型的企業(yè)都想搞金融控股公司，或者說未正式搞金融控股公司而實際在‘插足’金融類公司。原因無非是能支持一定程度的自融，另外就是便于從其他地方獲得融資。能快速地變成虛假資本金，可以實現快速擴張、野蠻擴張?！毖胄星靶虚L周小川直言。
 

2.集團運作。一些企業(yè)通過集團式運作，使旗下各公司能夠涉足更為廣泛的領域，復雜架構也不易被外界看懂，并通過各種整合，更多地利用政策差異進行監(jiān)管套利，其中不乏違法違規(guī)操作。

3.虛假出資。一些企業(yè)通過層層控股、交叉持股金融機構，以負債資金出資，推升整體杠桿率，或者利用分業(yè)監(jiān)管的縫隙，操控殼公司進行循環(huán)注資，或者借助外部融資，短短幾年內總資產翻了上百倍。虛假出資情況下，集團整體缺乏能夠抵御風險的真實資本，資本約束嚴重弱化。

周小川表示，關于挪用其他資金作為資本金，安邦系做得非常明顯。它通過掌握的成都農商行等幾家金融機構，把其他的資金包括存款資金、信貸資金設法轉為資本金。此外，正好保險業(yè)有一個特點，就是保費可以用于投資，于是這些資金也在集團內部交叉投資，最后也變成資本金了。

“單純地杠桿再增加也不可能高到天上去，還需要弄到資本金。于是資本金不可想象地實現了快速擴展，其中多數都是虛假的、違規(guī)的和變相的，并非真的資本金。虛假資本金再加上放大的杠桿，一些機構的擴張很快就是天文數字了?！敝苄〈ū硎尽?/span>
 

4.逃避監(jiān)管。一些民營企業(yè)集團在海外宣稱擁有金融全牌照，但由于其隱匿了所有權架構，國內金融監(jiān)管部門難以掌握其真實情況。此類金融控股公司資金運作能力很強，在國內又得以逃避金融控股公司層面的監(jiān)管，由此產生政策套利問題。

5.隱匿架構。部分非金融企業(yè)特別是私人資本控股的企業(yè)，利用復雜的股權安排、關聯關系、特殊目的載體、股權代持等手段，盡可能隱藏受益所有權和控制關系。即使存在虛假出資和不當關聯交易，監(jiān)管部門也難以發(fā)現。

6.急劇擴張。借助以上手段，一些企業(yè)集團已經實現了驚人的擴張速度與規(guī)模，除此之外，還利用創(chuàng)投、上市等實現更為快速的擴張。

其中，少數企業(yè)為掩蓋違法違規(guī)行為，向境外快速擴張，實現資產轉移。從外匯資金來源看，一是出售國內資產用于國外買入；

二是利用國內上市和收購兼并，套現和轉移資金；三是利用介入銀行業(yè)金融機構的便利，進行內保外貸。

7.關聯交易。一些非金融企業(yè)利用所控股金融機構提供貸款、擔保等方式獲取信貸資金、操縱利潤、轉移或隱匿資產，將所控股金融機構作為“提款機” 套取巨額資金，向實際控制人或最終受益人進行利益輸送，嚴重損害金融機構和投資者的權益。

如何監(jiān)管及影響？
 

通過上述手段野蠻生長的金融控股集團已經成為可能引發(fā)系統(tǒng)性風險、具有急性病特征的問題，而在分業(yè)監(jiān)管體制下，金融控股公司的監(jiān)管主體不明確，存在監(jiān)管盲點，金融控股集團的風險還在加速積累和顯現，迫切需要明確監(jiān)管主體，出臺監(jiān)管規(guī)則，將金融控股公司納入監(jiān)管。決定及辦法及著眼于解決上述問題而展開。

辦法按照宏觀審慎管理的理念，對非金融企業(yè)投資形成的金控公司依法準入，實施監(jiān)管，將市場準入作為防控風險的第一道門檻，設立了明確的準入條件。辦法也明確了相關監(jiān)管部門的職責：

1.中國人民銀行依法對金融控股公司實施監(jiān)管，審查批準金融控股公司的設立、變更、終止以及業(yè)務范圍。

2.國務院金融管理部門依法按照金融監(jiān)管職責分工對金融控股公司所控股金融機構實施監(jiān)管。（這主要是銀保監(jiān)會、證監(jiān)會）

3.財政部負責制定金融控股公司財務制度并組織實施。

此外，人民銀行會同相關部門建立金融控股公司監(jiān)管跨部門聯合機制，加強監(jiān)管合作和信息共享。

針對前述提及的風險點，辦法將金融控股集團視為一個整體實施監(jiān)管，以并表管理為基礎，對并表范圍內的公司治理結構、整體資本和杠桿水平、關聯交易、整體風險敞口等方面進行全面持續(xù)管控，可有效識別、計量、監(jiān)測和控制金融控股集團的總體風險狀況。

股權方面，辦法要求金融控股公司應當具有簡明、清晰、可穿透的股權結構，實際控制人和最終受益人可識別，法人層級合理，與自身資本規(guī)模、經營管理能力和風險管控水平相適應。

本辦法實施前，已經存在的、股權結構不符合本條要求的企業(yè)集團，應當在國務院金融管理部門認可的期限內，降低組織架構復雜程度，簡化法人層級。

關聯交易方面，金融控股公司應當加強關聯交易管理。金融控股公司與其所控股金融機構、其他關聯方不得通過各種手段隱匿關聯交易和資金真實去向，不得通過關聯交易開展不正當利益輸送、損害投資者或客戶的消費權益、規(guī)避監(jiān)管規(guī)定或違規(guī)操作。

市場影響方面，中國人民銀行有關負責人表示，總體看，辦法對金融機構、非金融企業(yè)和金融市場的影響正面。由股權架構清晰、風險隔離機制健全的金融控股公司作為金融機構控股股東，有助于整合金融資源，提升經營穩(wěn)健性和競爭力。

從長期看，辦法的出臺有利于促進各類機構有序競爭、良性發(fā)展，防范系統(tǒng)性金融風險。

北京金融控股集團黨委書記、董事長范文仲9月13日撰文指出，對非金融企業(yè)集團而言，從短期來看，一些與辦法監(jiān)管要求有一定差距的企業(yè)，需要根據辦法要求進行調整，將金融業(yè)與實體產業(yè)分離，壓縮股權層級，規(guī)范公司治理和并表管理。

個別通過違法違規(guī)手段快速擴張的金融控股集團，將通過嚴格監(jiān)管糾正其行為。從長期來看，辦法的實施有利于建立一個規(guī)范的市場環(huán)境，促進金控公司規(guī)范運營、良性發(fā)展。

范文仲表示，對金融機構而言，由股權架構清晰、風險隔離機制健全的金控公司作為金融機構控股股東，依法合規(guī)參與所控股金融機構的法人治理，有助于金融機構規(guī)范發(fā)展。金控公司為金融機構提供流動性支持，促進金融機構穩(wěn)健經營。

同時，可發(fā)揮金控公司資源優(yōu)勢，形成協(xié)同效應，為各類企業(yè)和消費者提供多元化金融服務，提升服務經濟高質量發(fā)展的能力。
 

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