對(duì)于第一輪城中村改造，拆建比是否能突破2、集體土地是否需全部回收為國有、凈地模式如何執(zhí)行以及房票安置規(guī)模有多大等問題，依然存在爭議。

距離國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》已有近2個(gè)月，第一財(cái)經(jīng)近日從權(quán)威人士處了解到，目前該文件還沒有正式下發(fā)。

在7月28日召開的超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作部署電視電話會(huì)議上，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理何立峰表示，城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，要從實(shí)際出發(fā)，采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等不同方式分類改造。實(shí)行改造資金和規(guī)劃指標(biāo)全市統(tǒng)籌、土地資源區(qū)域統(tǒng)籌，促進(jìn)資金綜合平衡、動(dòng)態(tài)平衡。必須實(shí)行凈地出讓。

根據(jù)住建部去年10月公布的《2021年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，全國共有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津和武漢8個(gè)超大城市以及杭州、東莞、西安等11個(gè)特大城市。這些城市中，廣深城中村規(guī)模大、開發(fā)強(qiáng)度高，而京滬杭等城市城中村主要位于外圍區(qū)域。

盡管市場普遍認(rèn)為本輪城中村改造將不同于棚改區(qū)改造，回歸地產(chǎn)“三高”的舊路并帶來過量的流動(dòng)性，但對(duì)于城中村改造的拆建比是否能突破2、集體土地是否需全部回收為國有、凈地模式如何執(zhí)行以及房票安置規(guī)模有多大等問題，依然存在爭議。

針對(duì)城中村改造中社會(huì)關(guān)切議題，第一財(cái)經(jīng)近日專訪了中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新研究分院副院長、住建部科技委社區(qū)建設(shè)專業(yè)委員會(huì)秘書長范嗣斌，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任葉裕民和中國社科院研究員、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)房地產(chǎn)專委會(huì)主任王業(yè)強(qiáng)。

一個(gè)項(xiàng)目周期可能超過10年

第一財(cái)經(jīng)：近年來，地方城市建設(shè)多以老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造收尾為主，“城中村”改造的節(jié)奏相對(duì)較慢，這背后有哪些原因？相較于其他城市更新，城中村改造有哪些特殊意義？為何集中在“超大特大城市”？

葉裕民：《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出“有序推進(jìn)城市更新改造”，重點(diǎn)為在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造。

城中村是一個(gè)非常復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，它的土地性質(zhì)，利益主體的協(xié)調(diào)難度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于歷史街區(qū)和老舊小區(qū)改造。一個(gè)城中村改造項(xiàng)目從規(guī)劃到完成基本以10年為周期，面對(duì)的矛盾極其復(fù)雜，難點(diǎn)很多，頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。

城中村改造發(fā)生在城市的集體土地上，它是城市常住人口和流動(dòng)人口的聚居空間。根據(jù)調(diào)研，只要一個(gè)城市的流動(dòng)人口占據(jù)該城市城區(qū)的1/3，就必定會(huì)有大量城中村誕生，也有大量的改造需求。

在我國一些超大、特大城市，城中村面積總體規(guī)模已等同于發(fā)達(dá)中心城區(qū)的50％～80％，如果不去改造，城市的現(xiàn)代化將會(huì)支離破碎，乃至在發(fā)達(dá)的中心城區(qū)和落后的城中村地區(qū)之間、在擁有城市權(quán)利的本地人和缺乏城市權(quán)利的外地人之間，構(gòu)成新二元結(jié)構(gòu)。

在當(dāng)前階段，國務(wù)院要求“城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好”，這是城中村改造的“包容式治理”模式。

“包容式治理”體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是在改造的規(guī)劃邏輯上，擺脫了“挑肥揀瘦”的模式，新一輪城中村改造將更好發(fā)揮政府統(tǒng)籌功能，改造也將更具整體性和綜合性，為社會(huì)資本帶來更多的想象空間；二是讓非戶籍常住人口真正享受到城市可支付健康住房的居住權(quán)以及基本的公共服務(wù)。

范嗣斌：長期以來，城中村改造多以地方試點(diǎn)在推進(jìn)。

前述國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提到城中村改造應(yīng)該“成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，實(shí)施一項(xiàng)做成一項(xiàng)”，這顯然是必要的。如果只是按土地性質(zhì)來定義，城中村指被包圍在城市建成區(qū)里邊，但仍屬于農(nóng)村集體土地性質(zhì)的區(qū)域。但具體到全國不同地域、大中小不同規(guī)模的城市，以至于相同城市的不同改造項(xiàng)目間，城中村原本的肌理、特征及可行的改造方式均千差萬別。

比如，“城中村”問題最為凸顯的超大特大城市是廣州和深圳，當(dāng)?shù)赝恋丶s度高，一些城中村自建房已高達(dá)九、十層高；而在北方和江浙部分地區(qū)，城中村中的樓房往往只有兩三層，甚至是平房。此外，在不同地區(qū)，村民利益大小、涉及可能不同，協(xié)商成本不同，改造周期長短可能也會(huì)差別很大；一些改造項(xiàng)目情況復(fù)雜，從謀劃規(guī)劃到建設(shè)運(yùn)營，周期就會(huì)拉長。

所以在“成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)”的指導(dǎo)性原則下，相關(guān)城市主體應(yīng)該針對(duì)每一個(gè)城中村改造項(xiàng)目，充分做好前期政策研究，細(xì)化具體實(shí)施方案，國家“一刀切”出臺(tái)細(xì)化政策的可能性不大，更有可能是給出一個(gè)大的方向引導(dǎo)。

房地產(chǎn)開發(fā)模式還適用嗎

第一財(cái)經(jīng)：與過去30多年的城中村改造相比，新一輪城中村改造有哪些不同？在地方層面，對(duì)于城中村改造，目前存在哪些比較成熟的模式？

范嗣斌：當(dāng)下進(jìn)行城中村改造，在城市更新大背景下也有共性要求，即要從以土地增值為核心，以商品住房消費(fèi)為支持的高投資、高周轉(zhuǎn)和高回報(bào)的增量開發(fā)模式，向以人為核心，以空間經(jīng)濟(jì)、城市運(yùn)營、服務(wù)增值等為支持的價(jià)值化、長周期和可持續(xù)的有機(jī)更新模式轉(zhuǎn)變。

過去5～10年，以廣深為代表的城市，城中村改造最典型的做法為增容，即拆低建高、拆少建多，往往依靠房地產(chǎn)開發(fā)來平衡，比如廣為人知的廣州獵德村改造。這樣的改造有其時(shí)代背景，一定程度上確實(shí)達(dá)到了改變城市風(fēng)貌和村民居住品質(zhì)的目的，讓村民住進(jìn)成套商品房的同時(shí)，也拉動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)。但過高過密的建筑也對(duì)城市景觀風(fēng)貌產(chǎn)生了一定負(fù)面影響，并給城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)運(yùn)營構(gòu)成壓力。

所以，在新一輪的城中村改造中，雖然需要鼓勵(lì)企業(yè)參與，但也不會(huì)采取政府引導(dǎo)后就全放手交由市場去做的改造模式。因?yàn)槭袌龀鲇诮?jīng)濟(jì)因素考慮，會(huì)“挑肥揀瘦”聚焦盈利空間大的城中村項(xiàng)目。比如，在廣州等地早年的城中村改造中，容易改的已經(jīng)基本改完了，如今剩下的幾乎全是“硬骨頭”了。

再加上現(xiàn)在市場下行期，市場資本進(jìn)入的積極性并不太高?，F(xiàn)在剩下的，都是密密麻麻的房子、十余層樓高的這種城中村，在城市建成區(qū)間，再想改造，容積率和盈利沒有空間了，過去的房地產(chǎn)模式就改不動(dòng)了。

近年來，深圳探索讓民營企業(yè)長期躉租城中村作為公寓出租的模式，出資改造整村房屋、公共設(shè)施和空間環(huán)境，開展規(guī)模化租賃及增值服務(wù)，從一次性收益平衡轉(zhuǎn)向持續(xù)的運(yùn)營收益平衡；廈門也結(jié)合村莊情況，引導(dǎo)村民自發(fā)更新改造，將城中村房屋租賃給咖啡店、小吃店等，并將一些閑置住房改造為民宿，例如廈門大學(xué)附近的網(wǎng)紅打卡點(diǎn)曾厝垵，其實(shí)就是城中村有機(jī)更新的成效。

當(dāng)然，也不是說拆除重建的模式不適用于城中村改造了，而是說要因地制宜，在拆除重建的更新改造中，考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等綜合性因素，還要考慮對(duì)建設(shè)高度強(qiáng)度、形態(tài)風(fēng)貌等的合理管控。那么，在這些管控之下如何保障經(jīng)濟(jì)的可行性呢？政府一方面應(yīng)深入研究、多方協(xié)商，制定公平合理的政策機(jī)制和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，可以鼓勵(lì)企業(yè)在開發(fā)后進(jìn)行長期持有運(yùn)營，拉長其收益期。同時(shí)還應(yīng)考慮降低企業(yè)的進(jìn)入成本，創(chuàng)造更多機(jī)制條件，如完善土地支持政策，給予合理稅收優(yōu)惠等。

城中村改造拆建比能否大于2

第一財(cái)經(jīng)：住建部于2021年發(fā)布的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號(hào)）（下稱“63號(hào)文”）提到，“城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%”“原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2”等比例限制，城中村改造可以打破這些限制嗎？

范嗣斌：關(guān)于63號(hào)文是否適用于城中村改造，個(gè)人認(rèn)為還是取決于更新改造的模式選擇。

63號(hào)文提到的是轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主的城市更新模式（即漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造）。

這份文件主要是針對(duì)城市更新行動(dòng)中隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹、變相抬高房價(jià)等底線問題，防止城市更新變形走樣?；仡櫧鼛啄曜〗ú抗嫉某鞘懈略圏c(diǎn)城市名單也可以發(fā)現(xiàn)，這份文件中針對(duì)的城市更新問題并非僅聚焦于超大特大城市，所以，應(yīng)該說城中村改造和63號(hào)文覆蓋的城市更新項(xiàng)目存在一定的交集。

對(duì)于以上述模式進(jìn)行的城中村改造，拆除部分不超過20％、拆建比不應(yīng)大于2是合適的（如深圳的元芬村、南頭古鎮(zhèn)城中村等）。

而一些地方以拆除新建為主的、房地產(chǎn)開發(fā)模式的改造項(xiàng)目，在一定時(shí)期、一定范圍內(nèi)肯定仍然會(huì)存在，則不適用于用63號(hào)文來考量，但自然也不享受許多地方給予城市更新項(xiàng)目在土地管理、稅收減免、政策性銀行貸款等方面的優(yōu)惠措施。

同時(shí)，63號(hào)文強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，不“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，要合理確定城市更新重點(diǎn)、劃定城市更新單元。這個(gè)拆建比的定量約束可以發(fā)生在“項(xiàng)目內(nèi)”，也可以以“城市更新單元（片區(qū)）”為考量。文件希望地方不要拘于一個(gè)點(diǎn)、一個(gè)局部，而是拓展視野和空間，更加綜合系統(tǒng)地去思考城市更新，鼓勵(lì)城市更新要與城市街區(qū)、片區(qū)和城區(qū)整體融合考慮，這在客觀上也為城市更新項(xiàng)目的“留改拆”結(jié)合留出了彈性空間。

葉裕民：上述電視電話會(huì)議提到，城中村“采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等不同方式分類改造”?！安鸪陆ā北粩[在了首位，這一點(diǎn)我非常贊同。

城中村的共性問題在于住房擁擠和公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，其特征又可以進(jìn)一步概括為“三低兩高”。“三低”即土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低和居民收入水平低；“兩高”即無證建設(shè)比例高和刑事犯罪及治安案件發(fā)生頻次高。無論是出于解決大規(guī)模非戶籍人口的非健康住房問題考慮，還是出于建設(shè)更多公共服務(wù)空間考慮，都需要提高土地利用效率。

需要注意的是，以拆除新建為主的城中村改造也要避免陷入局部性的地產(chǎn)開發(fā)思維。

以深圳在2009年啟動(dòng)的城中村改造為例，當(dāng)時(shí)采取的做法是政府負(fù)責(zé)源頭治理，即出臺(tái)保障公共利益的政策，例如將15％的土地用于建設(shè)醫(yī)院、學(xué)校和交通等基礎(chǔ)設(shè)施，將40％~45％的土地用于建立回遷安置房，其余土地作為“融資地塊”通過公開出讓給市場主體，或協(xié)議出讓給村集體與按規(guī)定公開選擇的市場主體組成的合作企業(yè)。如此一來，企業(yè)解決了此前“改不起”的難題，村民之中也因?yàn)椤安鸲嗌?、補(bǔ)多少”誕生了“億元戶”，但由于融資地塊價(jià)格被推高，房價(jià)也由此推高，進(jìn)而導(dǎo)致城市整體營商成本和市民的整體居住成本被推高。

王業(yè)強(qiáng)：63號(hào)文堅(jiān)持劃定底線，包括嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、嚴(yán)格控制大規(guī)模增建、嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷等，我認(rèn)為會(huì)對(duì)城中村改造帶來影響。因此，相比拆除新建，拆整結(jié)合或是大勢所趨。

上述底線約束了新建規(guī)模，也間接約束了土地轉(zhuǎn)讓收入的空間。在禁止大拆大建的背景下，土地轉(zhuǎn)讓空間收縮，一錘子買賣收入少了，后續(xù)可能更多地要向經(jīng)營要收益、向長期要效果，從整體規(guī)劃、特色定位、市場化商業(yè)運(yùn)作、成本管控等維度謀求收益。

凈地出讓或加大開發(fā)商拿地成本

第一財(cái)經(jīng)：如何理解“城中村改造必須實(shí)行凈地出讓”？

范嗣斌：“凈地”是指土地出讓發(fā)生在經(jīng)確權(quán)平整過的土地上，在土地出讓之前，已經(jīng)完成了土地收儲(chǔ)、拆遷補(bǔ)償、七通一平等系列工作。這樣的好處是用地性質(zhì)固定、控制性要求確定，便于在具有升值潛力的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)以市場化為主導(dǎo)、大規(guī)模、一次性的開發(fā)建設(shè)方式。

對(duì)于那些情況復(fù)雜的城中村，如果因地制宜考慮以有機(jī)更新為導(dǎo)向的城中村更新改造模式，僅作小規(guī)模、漸進(jìn)式更新和微改造的，應(yīng)該是不需要先進(jìn)行“凈地”處置的。

王業(yè)強(qiáng)：實(shí)現(xiàn)凈地出讓，實(shí)際上是為了充分保障農(nóng)民（被拆遷人）的合法權(quán)益，強(qiáng)調(diào)了應(yīng)嚴(yán)格按照土地儲(chǔ)備制度執(zhí)行。實(shí)行凈地出讓，其中隱含著應(yīng)按照市場化的規(guī)則來實(shí)行出讓，一方面確保受讓人是經(jīng)過合法合規(guī)程序選擇出來的，另一方面也需要受讓人按照標(biāo)準(zhǔn)繳納土地出讓金，確保財(cái)政收入的不受損失。

但城中村內(nèi)各類土地用地性質(zhì)復(fù)雜交錯(cuò)，它不僅包括村民宅基地、集體建設(shè)用地，還包括一些國有建設(shè)用地、歷史遺留用地和耕地，改造難度較大。所以，凈地出讓對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、年度地方政府債務(wù)承受能力、還款能力都是一個(gè)考驗(yàn)。同時(shí)，凈地出讓，也必然會(huì)增加開發(fā)商拿地成本，對(duì)開發(fā)商融資、運(yùn)營能力也是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

執(zhí)行“凈地出讓”出讓制度，首要就是要對(duì)“凈地”作明確界定，即土地及地上附著物、建（構(gòu)）筑權(quán)屬清楚，補(bǔ)償安置落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，規(guī)劃條件明確，具備動(dòng)工開發(fā)所必需的基本條件。過去因?yàn)闆]有明確界定，一些所謂的“凈地”變成了“不干凈地”，甚至成了“扯皮地”、糾紛地和閑置土地。通過對(duì)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為作進(jìn)一步的規(guī)范和明確，目的是維護(hù)公開、公平、公正的土地市場秩序。

當(dāng)前提出的城中村改造必須凈地出讓，實(shí)際上是一種一、二級(jí)分離的土地開發(fā)模式。

但“凈地出讓”仍然可以探索實(shí)現(xiàn)土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，包括協(xié)議出讓和帶方案出讓，即土地出讓前，政府將城市設(shè)計(jì)、建設(shè)工程方案、功能運(yùn)營、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求等相關(guān)條件予以明確，作為土地出讓的前提條件，納入土地出讓合同；受讓人在取得土地后，必須按照合同約定的條款進(jìn)行施工建設(shè)和經(jīng)營，落實(shí)相關(guān)的條件和要求。各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實(shí)際需要，通過出臺(tái)地方性法規(guī)政策，完善土地政策體系，從而推進(jìn)城中村改造項(xiàng)目順利落地實(shí)施。

葉裕民：需要補(bǔ)充的是，我認(rèn)為城中村集體土地也可以不改變用地性質(zhì)，即保留部分集體用地，這和集體土地入市的土地制度改革具有同類的性質(zhì)，但這一部分占比可能不大。

例如，根據(jù)上海在去年9月發(fā)布的《上海市助行業(yè)強(qiáng)主體穩(wěn)增長的若干政策措施》，將“城中村”改造項(xiàng)目認(rèn)定中的集體建設(shè)用地占比要求從70%以上降至51%以上。

保租房能否解決城中村所有租住需求

第一財(cái)經(jīng)：城中村改造往往和保租房建設(shè)相聯(lián)系。哪些城中村用地適合發(fā)展保租房？保租房一定能解決城中村住房問題嗎？

葉裕民：正如我提及新一輪城中村改造需要實(shí)現(xiàn)“包容性治理”，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)應(yīng)該與推動(dòng)解決大城市新市民的住房問題形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，在城中村創(chuàng)造更多低租金水平的租賃住房供給。

我建議在城中村的集體建設(shè)用地中發(fā)展（村民）市場化租賃房，即民租房，并選擇試點(diǎn)引入社會(huì)力量建設(shè)租賃住房，以多種形式規(guī)?；瘜?shí)現(xiàn)新市民的租賃房保障，形成多類型、多層次的城中村住房租賃體系。

當(dāng)然，民租房的良性發(fā)展也需要規(guī)劃先行。我在廣州和北京兩地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，60%租賃住房的流動(dòng)人口，其租賃住房的支付能力是在20~60平方米之間。如果城中村改造用于出租的安置房均為大戶型，那么空置和群租房問題可能難以避免。

城中村改造對(duì)樓市去庫存作用有限

第一財(cái)經(jīng)：城中村改造如果原拆異建，房票安置的規(guī)模以及對(duì)樓市去庫存的效果能有多大？除了樓市效應(yīng)外，城中村改造對(duì)于投資的拉動(dòng)效果如何？

葉裕民：關(guān)于這一輪城中村改造能否幫助樓市“去庫存”，我覺得作用相對(duì)有限，這背后的原因在于村民主體選擇貨幣化和房票補(bǔ)償安置的意愿可能不高，相反他們更有可能選擇就地安置。我們調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些村民或更依賴城中村的鄰里文化，而不滿意房票安置后住進(jìn)其他商品房社區(qū)；還有一些村民擔(dān)心未來城市房價(jià)會(huì)上漲，貨幣化補(bǔ)償不足以負(fù)擔(dān)購買未來新房的成本。

本輪在超大特大城市展開的城中村改造對(duì)投資、消費(fèi)的拉動(dòng)作用是前景可期的。

從投資來看，在全國超大、特大城市中，僅廣州一地，據(jù)該市今年政府工作報(bào)告，2023年全市城市更新年度固定資產(chǎn)投資目標(biāo)將達(dá)2000億元，其中，對(duì)于計(jì)劃推進(jìn)的127個(gè)城中村改造項(xiàng)目，廣州今年預(yù)計(jì)完成固定資產(chǎn)投資983億元，占上述全市城市更新固定資產(chǎn)投資目標(biāo)的49%。截至7月，據(jù)廣州住建局最新消息，全市城中村改造項(xiàng)目累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資3400億元。

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