政府應(yīng)該如何用好破產(chǎn)法？近年來，隨著破產(chǎn)法律和政策在國家治理工具箱中的重要性越來越高，這個問題已經(jīng)成為現(xiàn)代法治政府的一道必答題。各級政府都得千方百計提高“破產(chǎn)智商”，并將之轉(zhuǎn)化為行政行為和政策組合，實現(xiàn)施政目標(biāo)的最大化。

市場維持是現(xiàn)代政府的共同職責(zé)之一。各國政府都得通過“胡蘿卜加大棒”的方式，規(guī)制市場主體，維持市場秩序。通常，規(guī)范經(jīng)營的市場主體會得到稅收優(yōu)惠、財政補貼等獎勵，而胡作非為的市場主體，則會受到巨額罰款或者吊銷證照等處罰。實踐中，政府部門的巨額罰單、市場主體的財務(wù)困境和破產(chǎn)程序，往往猶如多米諾骨牌一樣次第銜接。但當(dāng)“大棒”傳導(dǎo)到破產(chǎn)環(huán)節(jié)，政府往往很“頭痛”。

破產(chǎn)機制為被處罰的企業(yè)提供了至少三條通道，可以讓市場主體在面對政府的“大棒”時逃之夭夭：

（1）自動中止可以迫使政府在破產(chǎn)程序啟動后停止所有不利于債務(wù)人的行政行為；

（2）反破產(chǎn)歧視機制，禁止政府因為債務(wù)人破產(chǎn)而吊銷其營業(yè)執(zhí)照等，反過來債務(wù)人也可以借助破產(chǎn)程序保留經(jīng)營資質(zhì)；

（3）債務(wù)人可以通過重整計劃，尋求免除巨額罰單形成的債務(wù)。

破產(chǎn)程序既可能為市場主體提供臨時避難所，也可能成為市場主體金蟬脫殼的工具。因此，站在政府的角度，破產(chǎn)程序往往會給政府規(guī)制帶來挑戰(zhàn)。

但近年來美國的一些大案要案顯示，各級政府在活學(xué)活用破產(chǎn)法方面，正越來越有智慧，也越來越主動。學(xué)者賈里德·伊里亞斯和喬治·特里安迪斯在《愛莫里破產(chǎn)發(fā)展學(xué)報》2021年第3期上發(fā)表的《破產(chǎn)中的政府能動主義》一文（Jared A. Ellias & George Triantis, Government Activism in Bankruptcy, 37 EMORY BANKR. DEV. J. 509 (2021).）對此做了全面分析和展示。

兩位作者認為，政府之所以對破產(chǎn)程序時“頭痛”，歸根結(jié)底還是政府面對破產(chǎn)程序時過于消極造成的。如果政府只是一味防守和退縮，那施政空間勢必會越來越小。政府如果想要面對破產(chǎn)不“頭痛”，“止痛藥”便是破產(chǎn)中的“政府能動主義”。

破產(chǎn)中的“政府能動主義”，在兩個問題上作用尤其明顯：一方面，政府可以利用破產(chǎn)程序提供的投融資通道，幫助債務(wù)人化解財務(wù)困境；另一方面，政府可以利用破產(chǎn)程序賦予債務(wù)人的“特權(quán)”，展開重整融資、合同選擇履行、資產(chǎn)出售等工作，最大化利用債權(quán)人會議多數(shù)決規(guī)則及強裁機制免除債務(wù)，引入符合政策方向的投資人等，全方位實現(xiàn)施政目標(biāo)。

按照兩位作者的設(shè)想，政府可以在合理使用破產(chǎn)程序方面更加積極主動；如果籌劃得當(dāng)，也可能能夠通過破產(chǎn)程序推進政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

在兩位作者眼中，證明破產(chǎn)中的“政府能動主義”有效的最好例子，莫過于2009年美國汽車巨頭克萊斯勒（Chrysler）重整案和通用（General Motors）重整案。

在2008年席卷全球的金融危機中，克萊斯勒和通用都陷入財務(wù)困境。導(dǎo)致困境的原因，既有美國車企自身成本結(jié)構(gòu)的限制，同時也有全球市場競爭加劇的因素。奧巴馬總統(tǒng)上任后，面對財務(wù)困境日甚一日的兩家造車巨頭，不得不組建“總統(tǒng)汽車行業(yè)工作小組”，研判形勢并尋求對策。最終，決定通過重整程序，讓克萊斯勒和通用東山再起。

2009年4月30日，克萊斯勒進入重整；6月1日，通用亦啟動重整程序。

兩位作者認為，在車企巨頭重整中，政府想要實現(xiàn)的目標(biāo)有兩個：

第一，保護汽車行業(yè)工人及工會權(quán)益。在進入破產(chǎn)程序時，克萊斯勒拖欠100億美元“職工自愿受益同盟”的費用，以及35億美元退休金。確保職工權(quán)益不受損，是政府介入克萊斯勒重整的考慮之一。

第二，推動汽車巨頭綠色化轉(zhuǎn)型，生產(chǎn)出更多低耗能汽車，嚴控溫室氣體排放，實現(xiàn)控制氣候變化的目標(biāo)。體量更小、功耗更低的小型汽車，是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑。

為實現(xiàn)上述兩個目標(biāo)，美國政府介入并設(shè)計了克萊斯勒和通用重整的基本框架。尤其是在利用《美國破產(chǎn)法》第363條出售制度方面，美國政府可以說“專業(yè)”到了極致。

克萊斯勒重整和通用重整，展現(xiàn)了聯(lián)邦政府活學(xué)活用破產(chǎn)法的典范。而2019年發(fā)生的太平洋電氣公司（PG & E）重整案，則鮮活地證明地方政府如何通過破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)多贏。

太平洋電氣公司位于加州，是一家有著150年悠久歷史的公共服務(wù)提供商，承擔(dān)著為1600萬居民供電的重任。2017年10月，該公司設(shè)施引發(fā)森林大火，導(dǎo)致42人死亡，多人受傷，居民財產(chǎn)損失難以估量；2018年，該公司設(shè)施引發(fā)的另一波山火，導(dǎo)致84人死亡，14000間房屋受損，直接財產(chǎn)損失高達165億美元。隨后，洶涌而至的大規(guī)模侵權(quán)訴訟，提出多達300億美元的賠償請求，該公司處于危急存亡之秋。

與其他公共服務(wù)提供者一樣，太平洋電氣公司一直面臨著政府的嚴苛監(jiān)管，包括電價在內(nèi)的重大事項都是由政府部門直接決定。

站在政府角度，該公司承擔(dān)著兩大重任：

第一，在氣候變化問題上，需要實現(xiàn)綠色化轉(zhuǎn)型，更多使用清潔能源。為此，加州政府甚至要求太平洋電氣公司降低發(fā)電量，轉(zhuǎn)而向其他使用清潔能源的兄弟企業(yè)長期購買服務(wù)。這一轉(zhuǎn)型使加州成為美國清潔能源普及率最高的州之一，但也為該公司運營帶來巨大的成本。

第二，由于氣候變化引發(fā)森林山火頻仍，太平洋電氣公司要為山火受害居民保險補足差額的職能。按照加州憲法的規(guī)定，該公司作為公共服務(wù)提供商，是當(dāng)?shù)鼐用瘛白詈蟮谋尽?；萬一保險無法覆蓋山火引發(fā)的賠償責(zé)任，該公司要為其兜底。

連續(xù)兩年的山火事故以及隨之而來的巨量賠償責(zé)任，迫使太平洋電氣公司在2019年1月29日，啟動重整程序。

站在企業(yè)角度，破產(chǎn)程序為該公司提供了兩個利器：

第一，該公司可以在重整計劃中，部分清償受害者債權(quán)，進而通過法院對重整計劃的批準來約束異議債權(quán)人。

第二，該公司可以借助選擇履行合同的機會，解除原有的清潔能源采購合同，此舉每年將為該公司降低10億-25億美元的開支。

但州政府對于企業(yè)以及其他利益集團的小算盤，洞若觀火，怎能坐視？時任加州州長紐瑟姆立即組成由破產(chǎn)法專家和能源專家組成的“戰(zhàn)斗小組”，為其提供專業(yè)意見。經(jīng)過兩個月的緊張工作，“戰(zhàn)斗小組”完成其工作報告，為化解太平洋電氣公司提供了一份菜單式的解決方案。

紐瑟姆堅決反對不同利益集團試圖通過重整程序控制太平洋電氣公司的舉動。紐瑟姆不僅向法官明確表達州政府也是利益相關(guān)者的立場，甚至聘用專業(yè)破產(chǎn)律師代理政府，隨時準備提出政府版的“重整計劃”。

另外，紐瑟姆直接向破產(chǎn)法院表達了政府的立場：如果太平洋電氣公司確實想通過破產(chǎn)程序東山再起，必須要實現(xiàn)綠色化轉(zhuǎn)型，滿足該州公共利益。紐瑟姆也告知太平洋電氣公司管理層：只有太平洋電氣公司切實采取措施降低失火風(fēng)險，且其利益相關(guān)方為受害者賠償做出切實貢獻，加利福尼亞州才會改善其監(jiān)管措施。

在加州政府的大力推動下，加州議會專門通過一項州法《1054號法案》（Assembly Bill 1054），對太平洋電氣公司重整中的關(guān)鍵問題提出明確要求：

（1）重整計劃必須限制電價快速增長，防止該公司通過提高電價，向消費者轉(zhuǎn)嫁賠償責(zé)任。

（2）明確加州公共設(shè)施委員會（CPUC）對重整計劃的前置批準權(quán)。

（3）要求破產(chǎn)程序啟動前所有受害者債權(quán)及處于同一順位的債券持有人，必須全額清償。

（4）如果太平洋電氣公司破產(chǎn)清算，任何購買者必須要承擔(dān)未來3年內(nèi)該公司職工工資和福利。

另外，《1054號法案》也強調(diào)了太平洋電氣公司重整中氣候變化的任務(wù)：

（1）禁止太平洋電氣公司通過破產(chǎn)法提供的合同選擇履行權(quán)，終止清潔能源合同。

（2）要求太平洋電氣公司遵守該州清潔能源轉(zhuǎn)型計劃中所做的承諾。

（3）組建山火安全監(jiān)督委員會，并在加州公共設(shè)施委員會設(shè)立山火安全監(jiān)督部門，強化對太平洋電氣公司的監(jiān)督。

顯然，太平洋電氣公司只有制定切實可行的重整計劃、重組董事會，真正獲得“造血”能力，才能獲得政府部門的首肯。

2020年6月，破產(chǎn)法官最終批準太平洋電氣公司重整計劃。可以說，這是一個皆大歡喜的結(jié)局：加州政府全面實現(xiàn)既定目標(biāo)，山火受害者獲得高達135億美元的賠償，太平洋電氣公司也實現(xiàn)重生。

顯而易見，不管是克萊斯勒、通用還是太平洋電氣公司重整案，都為各級政府用好破產(chǎn)法，提供了巨大的啟迪。對于各級政府來說，破產(chǎn)法的內(nèi)在機制猶如一個“百寶箱”，打開就有驚喜。活學(xué)活用破產(chǎn)法，政府大有可為！

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