“法庭·案例研究”欄目由《法庭》編輯部主辦

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當土地使用權(quán)出讓合同未對地塊配套的教育設(shè)施移交及產(chǎn)權(quán)歸屬作出約定時，行政機關(guān)是否有權(quán)要求開發(fā)商移交該配套教育設(shè)施？若有權(quán)要求，又該如何履行程序并支付合理對價呢？本案為解決這一問題提供了有益的參考思路。

裁判要旨

1. 判斷開發(fā)商是否有移交配套教育設(shè)施的義務(wù)，應(yīng)以土地出讓合同的約定為基礎(chǔ)，若無約定，則依據(jù)締約時的相關(guān)規(guī)定。

2. 行政機關(guān)要求開發(fā)商移交配套教育設(shè)施時，應(yīng)充分聽取開發(fā)商的意見，并綜合配套教育設(shè)施建設(shè)運營的實際情況制定合理補償標準。

基本案情

再審申請人（一審被告、二審被上訴人）：某區(qū)住建局。

被申請人（一審原告、二審上訴人）：某公司。

2001年9月28日和2002年8月9日，原廣州市國土資源和房屋管理局與某公司先后簽訂了編號為穗國地出合〔2001〕×號和穗國地出合〔2002〕×號的兩份《廣州市國有土地使用權(quán)出讓合同》。在合同附件有關(guān)“產(chǎn)權(quán)移交給政府的市政設(shè)施、公建配套項目”的欄目中，前一份未填寫任何內(nèi)容，后一份則用斜線劃去。2000年代初期，某公司在涉案地塊上建成并興辦了某附中、某小學、某幼兒園，并于2005年、2009年將涉案教育設(shè)施分割登記在其名下，對涉案教育設(shè)施擁有較為完整的財產(chǎn)權(quán)益。2021年4月27日，某區(qū)住建局作出《整改通知書》，認為涉案地塊屬于2000年5月21日該地區(qū)撤市設(shè)區(qū)后出讓的地塊，且對配套教育設(shè)施的移交及產(chǎn)權(quán)歸屬未作約定，按照《某區(qū)解決居住區(qū)配套教育設(shè)施未建未移交歷史遺留問題實施方案》的要求，責令某公司于2021年6月底前完成涉案教育設(shè)施的移交手續(xù)。某公司不服，起訴請求撤銷上述《整改通知書》。

裁判結(jié)果

廣州鐵路運輸法院一審判決駁回某公司的訴訟請求。宣判后，某公司提起上訴。廣州鐵路運輸中級法院二審撤銷一審判決，改判撤銷被訴《整改通知書》中關(guān)于責令某公司限期完成A - 01地塊上的涉案教育設(shè)施移交手續(xù)的部分決定內(nèi)容。宣判后，某區(qū)住建局向廣東省高級人民法院申請再審。

廣東省高級人民法院再審認為，涉案土地采用“毛地出讓”的特殊方式，某區(qū)住建局僅依據(jù)土地出讓合同訂立的時間就認定涉案土地系在2000年5月21日之后出讓，證據(jù)不足，有關(guān)方案不能作為涉案教育設(shè)施應(yīng)予移交的依據(jù)。此外，移交對價應(yīng)體現(xiàn)配套教育設(shè)施“已運營多年”與“僅建成未運營”的差別，且在補償事宜未妥善解決的情況下，某區(qū)住建局直接作出整改通知責令某公司移交涉案教育設(shè)施，不利于保障某公司的合法權(quán)益，程序上不具有正當性。故裁定駁回某區(qū)住建局的再審申請。

案例評析

涉案教育設(shè)施是某公司依法受讓國有土地使用權(quán)、足額支付土地補償費和出讓金后全額投資建設(shè)而成。某區(qū)住建局作出《整改通知書》責令某公司移交涉案教育設(shè)施，其事實根據(jù)和法律依據(jù)是否充分，處理方式是否恰當，是本案審查的焦點。具體而言，需厘清以下幾個問題：一是涉案土地出讓合同是否約定某公司建設(shè)的配套教育設(shè)施需向教育部門移交；二是在無約定的情況下，某公司是否依法負有移交涉案教育設(shè)施的義務(wù)；三是某區(qū)住建局如需使用涉案教育設(shè)施，應(yīng)如何履行程序及支付合理對價。評析如下：

1. 開發(fā)建設(shè)單位是否有移交配套教育設(shè)施的義務(wù)，首先看是否有明確的協(xié)議條款約定，若無明確約定，則由締約時相關(guān)政府部門制定的規(guī)范性文件來填補漏洞。從涉案兩份合同的內(nèi)容及證據(jù)情況看，無法確定涉案地塊與合同的準確對應(yīng)關(guān)系。前一份合同未填寫內(nèi)容，可理解為合同當事人未明確所建市政設(shè)施、公建配套項目的產(chǎn)權(quán)是否需移交給政府；后一份合同用斜線劃去，可理解為合同當事人達成所建市政設(shè)施、公建配套項目的產(chǎn)權(quán)無需移交給政府的合意。對于無約定的情況，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定判斷是否需要移交?！稄V州市居住區(qū)配套教育設(shè)施歷史遺留問題處理工作方案》規(guī)定，配套教育設(shè)施移交按“有約定從約定、無約定按規(guī)定、例外”三個原則實施。某區(qū)制定的《某區(qū)解決居住區(qū)配套教育設(shè)施未建設(shè)未移交歷史遺留問題的實施方案》規(guī)定：2000年5月21日之后出讓土地或因地塊規(guī)劃條件變更而簽訂出讓合同補充協(xié)議，且變更的規(guī)劃條件增加配套教育設(shè)施的，應(yīng)納入移交范圍。

2. 土地出讓時間的認定，不能僅依據(jù)土地出讓合同的簽署時間，而應(yīng)結(jié)合履約過程判斷。在案證據(jù)顯示，1998年11月4日，某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府與某公司簽訂《土地補償協(xié)議書》，約定某公司按每畝10萬元向該鎮(zhèn)政府支付土地出讓金及有關(guān)稅費。某公司在1998年11月獲得規(guī)劃部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，于2000年5月前實際獲得該鎮(zhèn)政府交付的土地，并于2000年1月開始動工建設(shè)。因此，從涉案項目簽訂供地協(xié)議、審批建設(shè)、簽訂出讓合同等一系列履約過程來看，可認定涉案土地采用“毛地出讓”的特殊方式，原廣州市國土資源和房屋管理局與某公司訂立《廣州市國有土地使用權(quán)出讓合同》的行為應(yīng)視為對之前毛地出讓和開發(fā)事實的進一步確認和完善。某區(qū)住建局僅依據(jù)土地出讓合同訂立的時間就認為涉案土地系在2000年5月21日之后出讓，主張涉案教育設(shè)施應(yīng)予移交，理由不成立。

3. 行政合理原則和程序正當原則是行政活動的基本原則，任何行政執(zhí)法行為都不得違反。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，這兩個原則也是執(zhí)法行為的基本準則。行政機關(guān)基于公共利益需要運用行政手段整合調(diào)配現(xiàn)有教育資源無可厚非，但涉及利用他人合法產(chǎn)權(quán)的配套教育設(shè)施時，應(yīng)遵循上述原則審慎處理。涉案地塊土地出讓金未扣減教育設(shè)施配套建設(shè)資金，涉案教育設(shè)施建成后，某公司分別于2005年、2009年將其分割登記在名下并獲發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，登記房屋份額為“全部”，附記注明“此證含土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)”，某公司對涉案教育設(shè)施享有較為完整的財產(chǎn)權(quán)益。某公司將涉案教育設(shè)施用于興辦非營利性的中小學和幼兒園，符合規(guī)劃確定的配套教育用途，辦學近二十年來，為學校建設(shè)和運營持續(xù)投入，取得了較好的品牌成果，具有合理且值得保護的信賴利益。某區(qū)住建局基于公共利益需要，要求某公司移交涉案教育設(shè)施，并提出擬按《廣州市居住區(qū)配套教育設(shè)施歷史遺留問題處理工作方案》（穗府辦函〔2019〕99號）的規(guī)定，根據(jù)市建設(shè)工程造價管理站公布的上一年度同類工程的參考造價對接收時的配套教育設(shè)施建設(shè)成本進行核定，由教育部門參照該建設(shè)成本給予補償。然而，上述工作方案在補償方面僅區(qū)分了配套教育設(shè)施“已建成”和“未建成”兩種情形，忽視了“已建成”情形下“僅建成未運營”和“已運營多年”的重大價值差別。某區(qū)住建局在擬定補償方案時未考慮該差別，未結(jié)合涉案教育設(shè)施已建成和運營多年并取得較好品牌成果的實際情況，未充分權(quán)衡移交行為對某公司造成的影響和損失，有失公平合理。同時，某區(qū)住建局在未與某公司就涉案教育設(shè)施的移交事項協(xié)商一致、補償事宜未妥善解決的情況下，就責令某公司移交涉案教育設(shè)施，不符合“作出對當事人不利的行政處分之前應(yīng)當先聽取其陳述和申辯意見”的正當法律程序原則。

案號：（2023）粵行申3182號

作者：李 捷

原標題：《第6期 | 責令移交，補償怎么算？》

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