隨著城市人口密度增加、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速迭代，土地資源呈現(xiàn)“增量有限、存量待挖”的態(tài)勢。上海以盤活低效用地和活化存量資產(chǎn)為突破口，為城市高質(zhì)量發(fā)展開拓新空間，同時助力國家“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，推動城市向綠色化、集約化發(fā)展轉(zhuǎn)型。

從實踐情況來看，上海在低效用地盤活方面已有不少成功案例。具體如下：

區(qū)域產(chǎn)業(yè)方面，漕河涇開發(fā)區(qū)通過“騰籠換鳥”，從早期的勞動密集型制造業(yè)園區(qū)，成功轉(zhuǎn)型為聚焦集成電路、人工智能等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的園區(qū)。目前，其集成電路產(chǎn)業(yè)占全市7%的份額，每平方公里稅收高達37.5億元。

“工業(yè)上樓”政策在中心城區(qū)取得顯著成效。以上海中心城區(qū)首個“工業(yè)上樓”標(biāo)桿——老鳳祥總部為例，其原址是20世紀(jì)70年代的廠房，原容積率僅1.0。依托“工業(yè)上樓”政策（存量工業(yè)用地提容免于補繳土地價款），容積率提升至4.5，免于補繳土地價款超2億元。該企業(yè)整合全球6000家門店數(shù)據(jù)搭建云端制造協(xié)同平臺，智能排產(chǎn)效率提升40%；屋面光伏年發(fā)電量85萬度，中水回用率達40%。既實現(xiàn)了土地的集約利用，又推動傳統(tǒng)制造業(yè)向數(shù)字化、綠色化轉(zhuǎn)型，已獲評上海中心城區(qū)首個“智造空間”優(yōu)質(zhì)項目，預(yù)計2028年建成后年產(chǎn)值將提升3倍。

在民生保障方面，力波啤酒廠是上海首個零星工業(yè)用地全面轉(zhuǎn)型的成功案例。項目前身為2016年停產(chǎn)的啤酒廠，通過“工業(yè)用地轉(zhuǎn)混合用地”，西地塊保留煙囪、麥芽倉等工業(yè)遺存，改造為精釀體驗館與秀場，延續(xù)了工業(yè)文化脈絡(luò)；東地塊打造了9棟獨棟辦公樓、5A甲級寫字樓及756套保障性租賃住房，保租房租金低于周邊市場15%，優(yōu)先供應(yīng)周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)職工，目前已入住60%。同時配套3萬平方米的力波公園，與周邊游園組成“15分鐘生活圈”，帶動梅隴鎮(zhèn)300余人就業(yè)，周邊村集體年收入增長20%。2023年底整體建成投用后，成為閔行區(qū)產(chǎn)城融合的典型。

鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，閔行區(qū)華漕鎮(zhèn)整合村集體低效建設(shè)用地，轉(zhuǎn)型為智慧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。引入物聯(lián)網(wǎng)灌溉、無人機植保等技術(shù)，容積率從0.2提升至1.8，村集體年收入從80萬元增至1200萬元，帶動周邊3個村村民人均年收入增長18%（智慧農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比超60%）。

綠色轉(zhuǎn)型方面，蘇河美欣公寓是閑置工業(yè)用地轉(zhuǎn)型人才公寓的范例。它提供500余套住房，公寓租金低于周邊市場22%，已入住率達85%，其中70%為集成電路、生物醫(yī)藥青年人才。該公寓聯(lián)動周邊商業(yè)體形成“15分鐘生活圈”，通過餐飲、零售等配套帶動片區(qū)消費增長10%；綠色屋頂覆蓋率超30%（引入本地草本植物，區(qū)域鳥類種類增加5種），年均減少標(biāo)準(zhǔn)煤消耗65噸，年度碳排放減少15%，獲評“黃浦區(qū)低碳示范項目”。

從政策支撐角度看，上海作為自然資源部低效用地再開發(fā)首批試點城市，已出臺涵蓋土地收回、儲備、城市更新等12項配套政策，形成了“國家指導(dǎo)+地方細(xì)化”的政策體系。當(dāng)前，上海正通過“兩評估、一清單、一盤活”專項行動，對產(chǎn)業(yè)用地進行綜合績效與價值評估。依托全國首個完整的“REG”產(chǎn)業(yè)用地綜合績效評估體系（覆蓋基礎(chǔ)表征、綜合效率、治理導(dǎo)向3大類39項指標(biāo)），分類施策推進低效用地盤活。2024年4月該行動啟動后，已盤活低效產(chǎn)業(yè)用地45平方公里，其中C類用地通過“引入第三方主體”盤活12平方公里，D類用地通過“收儲收回”整治8平方公里。2025年計劃再煥新30平方公里，重點聚焦“大虹橋”“大東方”“大吳淞”“大吳涇”及軌交中環(huán)線周邊地區(qū)。目前，“大虹橋”片區(qū)已完成8平方公里低效用地騰退，引入32家數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)，預(yù)計2025年底實現(xiàn)產(chǎn)值超200億元；“大吳涇”片區(qū)通過“工業(yè)用地減量化”政策，恢復(fù)農(nóng)用地3.5平方公里，新增生態(tài)綠道2.8公里，周邊居民人均綠地增加0.5平方米，空氣質(zhì)量優(yōu)良率提升3個百分點。

2025年9月，由上海十大優(yōu)秀全球招商合作伙伴之一的“第一太平戴維斯”與國有綜合性甲級建筑設(shè)計院“華建集團華東建筑設(shè)計研究院有限公司”聯(lián)合發(fā)布《低效用地及資產(chǎn)活化升級》白皮書，相關(guān)研討會也同期舉行。此次活動匯聚了政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、設(shè)計院與專業(yè)顧問等多方力量，聚焦上海低效用地盤活與存量資產(chǎn)活化，探索城市發(fā)展新路徑。

華建集團華東建筑設(shè)計研究院有限公司副總經(jīng)理、副總建筑師宿新寶在《城市活力再生的實踐探索》主題演講中，提出城市更新需關(guān)注的五個核心方向。在土地政策層面，要在法律允許范圍內(nèi)探索土地彈性轉(zhuǎn)換（如上海M0融合用地、C65研發(fā)用地模式），以適配市場變化與發(fā)展需求；規(guī)劃策略層面，通過細(xì)化控規(guī)、設(shè)置多功能復(fù)合彈性要求，為土地復(fù)合功能預(yù)留空間；改造原則層面，推行輕量化改造，延續(xù)“最小干預(yù)”保護思路，以技術(shù)手段降低成本；價值挖掘?qū)用妫l(fā)掘低效產(chǎn)業(yè)用地獨特價值，轉(zhuǎn)化為城市更新亮點，避免同質(zhì)化；公共空間營造層面，注入溫度與情緒價值，提升市場適配性。

第一太平戴維斯中國區(qū)策略顧問部負(fù)責(zé)人朱鋒解讀白皮書時指出，當(dāng)前盤活低效產(chǎn)業(yè)用地是上海城市高質(zhì)量發(fā)展的核心挑戰(zhàn)。我國城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展導(dǎo)致工業(yè)用地占比過高、供需失衡，這些用地還面臨基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境污染、再開發(fā)復(fù)雜等問題。白皮書提出系統(tǒng)性盤活策略：通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向設(shè)計與空間重構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)向高附加值升級，促進功能復(fù)合；構(gòu)建綠色與數(shù)字化運管體系，注重生態(tài)修復(fù)與智慧運營；依托金融創(chuàng)新，打通資本閉環(huán)。同時，需政府、市場與社會協(xié)同，形成覆蓋規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)與資本的全生命周期解決方案，實現(xiàn)土地可持續(xù)價值再生。

上海百聯(lián)資產(chǎn)控股有限公司董事長陸紅花在《存量低效資產(chǎn)長效運營實踐》演講中表示，百聯(lián)資控圍繞“資產(chǎn)開發(fā)+資產(chǎn)管理+資本運作”建設(shè)專業(yè)資產(chǎn)管理平臺，以投資者與運營者視角平衡項目全生命周期成本與產(chǎn)品力。通過“精確型定位+圈層式招商+多元化經(jīng)營+矩陣式推廣”組合策略，在平衡存量項目（尤其歷史建筑）局限與商業(yè)效益的同時，兼顧歷史文脈傳承與片區(qū)生態(tài)打造。百聯(lián)集團將“一江一河”區(qū)域資產(chǎn)劃分為外灘第二立面、蘇州河時尚設(shè)計核心區(qū)等主題片區(qū)整體打造，通過精準(zhǔn)定位、前置招商與共生式運營實現(xiàn)運營服務(wù)溢價。

研討會上，上海城市更新開拓者聯(lián)盟、上海市建筑學(xué)會等多方達成共識：聯(lián)盟將搭建產(chǎn)業(yè)鏈紐帶探索“上海模式”，設(shè)計師需前置介入項目策劃（如卜內(nèi)門洋行改造前先做歷史價值評估），避免“二次低效”。在低效用地盤活實踐中，上海也積極借鑒國際經(jīng)驗，如漕河涇開發(fā)區(qū)參考新加坡裕廊工業(yè)區(qū)“基礎(chǔ)設(shè)施升級+高附加值產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”模式（如裕廊創(chuàng)新區(qū)JID的協(xié)同創(chuàng)新平臺），建成12個智慧園區(qū)管理平臺，推動企業(yè)運營成本降低18%、協(xié)作效率提升35%，其“政府規(guī)劃+國企運營+市場招商”機制更適配多元市場主體。

結(jié)合白皮書研究成果，上海低效用地治理未來需聚焦三大方向：一是依托“REG”體系完善動態(tài)評估與分級管控，細(xì)化C/D類用地處置標(biāo)準(zhǔn)（如D類用地收儲后優(yōu)先用于生態(tài)修復(fù)）；二是推行混合彈性用地，允許同一地塊兼容產(chǎn)業(yè)、商業(yè)等功能，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)分割登記制度；三是深化“用地+用能”捆綁交易，擴大張江科學(xué)城試點范圍。如張江科學(xué)城某低效用地項目（張江試點范圍）通過減排20%獲得額外用地指標(biāo)15畝，同步獲得碳質(zhì)押貸款3000萬元，通過區(qū)域性用能權(quán)交易平臺實現(xiàn)指標(biāo)科學(xué)換算與流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新碳資產(chǎn)質(zhì)押貸款、碳中和債券等綠色金融工具，將節(jié)能降碳成果轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)價值，開辟綠色發(fā)展新路徑。在金融創(chuàng)新領(lǐng)域，上海通過資產(chǎn)證券化打通資本閉環(huán)，典型如卜內(nèi)門洋行以歷史建筑為底層資產(chǎn)發(fā)行國內(nèi)首單城市更新CMBS，融資規(guī)模5.2億元，為低效用地盤活提供資本支持。

后續(xù)需要政府、企業(yè)和社會協(xié)同發(fā)力。政府要細(xì)化“兩評估、一清單、一盤活”中C/D類用地處置標(biāo)準(zhǔn)，如參照“大吳涇”片區(qū)經(jīng)驗，D類用地收儲后優(yōu)先用于生態(tài)修復(fù)；企業(yè)要深化老鳳祥數(shù)字化轉(zhuǎn)型、蘇河美欣光伏應(yīng)用等實踐；科研機構(gòu)要依托“REG”體系提供技術(shù)支撐，助力形成“政策工具+案例實踐+技術(shù)支撐”的可復(fù)制路徑。通過政企社協(xié)同，上海低效用地活化將持續(xù)以“空間重構(gòu)-產(chǎn)業(yè)升級-價值再造”為路徑，進一步釋放漕河涇、張江等重點區(qū)域價值，為城市高質(zhì)量發(fā)展注入更強動力。

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