在基層財政收支矛盾不斷加大之下，增加地方自主財力正成為新一輪財稅改革重點。

近期，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（下稱“十五五”規(guī)劃建議）全文對外公開。其中在部署財政工作時，要求“增加地方自主財力”。

地方自主財力是一個比較新的說法。去年7月份黨的二十屆三中全會首次提出了“增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”。

那么，究竟什么是地方自主財力？為何要增加地方自主財力？在過去一年多時間里，國家在增加地方自主財力方面又究竟有了哪些動作？未來還會有哪些改革舉措？

地方自主財力增加舉措逐步落地

過去業(yè)內(nèi)常見的說法是地方財力、地方可用財力或地方可支配財力，中央提出的“地方自主財力”是一個新說法。

西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長李建軍教授告訴第一財經(jīng)，地方財力是地方政府能夠運(yùn)用的全部財政資金總和，而地方自主財力是地方財力中地方可自主調(diào)配的部分，比如增值稅等中央與地方共享稅種中的地方分成部分，房產(chǎn)稅等歸屬于地方稅種，歸屬于地方的非稅收入，如各類收費(fèi)、土地出讓收入等。

“像中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付收入，它屬于地方財力，但由于有指定用途，就不屬于地方自主財力。中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付由于來源的穩(wěn)定性和自主性有限，嚴(yán)格來說也不能算是地方自主財力?！崩罱ㄜ娬f。

遼寧大學(xué)地方財政研究院院長王振宇認(rèn)為，地方自主財力特指地方政府依法依規(guī)取得的政府性收入、自主決定的政府性支出、自主使用的財政性資金的統(tǒng)稱。增加地方自主財力的核心要義是“自主”。

那么為何中央再次要求增加地方自主財力？

李建軍表示，這一方面在于我國政府間收入劃分有待優(yōu)化，地方政府收入難以滿足其支出需要；另一方面在于近年地方財政困難，增強(qiáng)地方自主財力是緩解地方政府收支矛盾，破解地方財政難題的關(guān)鍵。此外，增強(qiáng)地方財力也是改變地方財政過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)主動性、積極性、創(chuàng)造力的重要舉措。目前地方自主財力中的“地方”，包括省及以下政府，但關(guān)鍵是市縣政府。

近些年受多重因素影響，地方財政收入增長乏力，而民生、債務(wù)等剛性支出不斷增加，不少省份在今年預(yù)算報告中都表示當(dāng)前地方財政收支矛盾比較突出，財政收支面臨緊平衡態(tài)勢。

財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前10個月，地方一般公共預(yù)算本級收入約10.5萬億元，同比增長2.1%。而地方一般公共預(yù)算支出約19.1萬億元，同比增長1.2%。地方政府性基金預(yù)算本級收入約3.1萬億元，同比下降3.3%，地方政府性基金預(yù)算支出約7.2萬億元，同比增長7.3%。這一收支缺口部分一般通過中央對地方轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)收入等加以彌補(bǔ)。

增加地方自主財力的核心要點在于增加地方稅收，這方面中央正推動相關(guān)舉措落地。

今年政府工作報告明確要求，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財力。目前消費(fèi)稅屬于中央稅，而國務(wù)院此前明確將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，將增量收入劃歸地方，拓展地方收入來源。

財政部11月份公開文件稱，今年上半年統(tǒng)籌考慮央地收入劃分、征管能力等因素，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方改革。

李建軍認(rèn)為，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方是增強(qiáng)地方自主財力的關(guān)鍵方面。2024年全國國內(nèi)消費(fèi)總額超過1.6萬億元，卷煙、成品油、酒、汽車等四個稅目收入占消費(fèi)稅的比例超95%，通過消費(fèi)稅后移增加地方自主財力，具有財政意義的主要在于這四個稅目。從課稅對象特征、激勵效應(yīng)和征管現(xiàn)實來看，考慮成品油和汽車消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，并下劃地方，是更為可行和更具增加地方自主財力意義的突破口。

今年10月底全國人大常委會通過了修訂后的環(huán)境保護(hù)稅法，其中核心內(nèi)容是將揮發(fā)性有機(jī)物全部納入征稅范圍，并要求加快揮發(fā)性有機(jī)物征稅試點工作。目前環(huán)保稅屬于地方稅種。

“環(huán)保稅增設(shè)稅目的環(huán)保意義顯著，而對增強(qiáng)地方自主財力作用非常有限?！崩罱ㄜ娬f。

部分省份也通過下沉財力來增加市縣自主財力。

比如根據(jù)廣東省財政廳公開信息，廣東省今年調(diào)整了省與市縣增量共享收入分享比例調(diào)整，進(jìn)一步加大財力下沉力度，增加地方自主財力。這項改革使得今年廣東省本級收入比年初預(yù)算數(shù)減少了761.2億元，這筆收入相應(yīng)體現(xiàn)在省以下的市縣財政賬本上。不過這項改革由于不涉及存量，而僅限增量收入，最終市縣需要上解省本級750.46億元收入，因此兩項相抵省本級實際預(yù)算收入減少10.47億元。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng)，廣東此次改革目的是下移財力，增加市縣自主財力，以緩解當(dāng)前基層政府面臨的“三?！保ū；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)）支出壓力和收支矛盾。這一改革采取“不動存量、只動增量”形式，維持了既有廣東省本級與市縣財力格局穩(wěn)定，但隨著時間推移，財政收入增量向地方傾斜，地方財力會逐步增加。

消費(fèi)稅改革、共享稅比例優(yōu)化等成重點

顯然，目前增加地方自主財力實際舉措落地的還并不多，但“十五五”時期預(yù)計一批舉措將加快落地。

黨的二十屆三中全會部署深化財稅改革時要求，推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。

李建軍表示，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方、設(shè)立地方附加稅和共享稅分享比例優(yōu)化等，應(yīng)該是未來增強(qiáng)地方自主財力的著力點。

此前多位財稅專家告訴第一財經(jīng)，選擇哪些消費(fèi)稅稅目征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，需要考量多重因素。首先必須征管可控。消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移，征稅對象從少量生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅颗l(fā)零售企業(yè)，勢必使得稅收征管難度大幅增加，因此征管可控是改革前提；其次，由于各地消費(fèi)稅規(guī)模差異大，相關(guān)稅目征收環(huán)節(jié)后移及央地收入分配模式選擇會導(dǎo)致地方財政利益分配不均，如何平衡好央地、省市之間的財政利益，也是一大重要考量因素；另外，改革對相關(guān)行業(yè)企業(yè)及提振消費(fèi)的影響，也是重要考量因素。

目前地方財政收入中約一半來自中央與地方共享稅種，其中國內(nèi)增值稅央地五五分成，（企業(yè)和個人）所得稅央地六四分成。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長樊勇教授撰文認(rèn)為，為增加地方自主財力，優(yōu)化共享稅分享比例可以有兩種方式和途徑。一是適當(dāng)提高地方在共享稅中的分享比例。二是針對不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實行差異化的稅收分享機(jī)制。發(fā)達(dá)地區(qū)由于財政基礎(chǔ)較好，可以維持現(xiàn)有的分成比例，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可以適當(dāng)提高共享稅的分成比例，增強(qiáng)其自主財力。

李建軍建議，提高企業(yè)所得稅、個人所得稅的地方分成比例，可以考慮將企業(yè)所得稅和個人所得稅央地六四分成比例調(diào)整為五五分成，以增加地方自主財力。地方政府稅收收入和企業(yè)盈利、居民收入聯(lián)結(jié)度加強(qiáng)，有利于激發(fā)地方政府著力改善營商環(huán)境、增加居民收入，同時促使地方政府注重經(jīng)濟(jì)績效，減少過度投資和重復(fù)建設(shè)的沖動，改善營商和生活環(huán)境，從而有利于經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和地方治理現(xiàn)代化。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，目前城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加（即“一稅兩費(fèi)”）收入規(guī)模約1萬億元。

樊勇認(rèn)為，通過將這些附加稅費(fèi)合并為一個統(tǒng)一的“地方附加稅”，原本部分歸屬于中央財政的教育費(fèi)附加劃歸地方，增加地方自主財力。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦枨箪`活設(shè)置地方附加稅稅率，實質(zhì)提升地方財政的調(diào)節(jié)能力，從而更好地實現(xiàn)地方財力與事權(quán)的匹配。

李建軍認(rèn)為，合并征收地方附加稅是增加地方自主財力的重要方向。目前的“一稅兩費(fèi)”基本都是地方政府收入，增加地方自主財力關(guān)鍵在于授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率，同時適當(dāng)提高綜合稅率。

增加地方自主財力除了稅收之外，不少地方也通過推進(jìn)國有“三資”（即國有資源、國有資產(chǎn)、國有資金）改革，來加大資產(chǎn)資源統(tǒng)籌力度，增加相應(yīng)的非稅收入。

比如，吉林省財政廳數(shù)據(jù)顯示，今年前10個月，當(dāng)?shù)厥锌h加強(qiáng)國有“三資”管理，加大資產(chǎn)資源統(tǒng)籌力度，使得非稅收入中的國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入大增（59.9%），從而帶動前10個月當(dāng)?shù)胤嵌愂杖脒_(dá)到455.5億元，同比增長22.1%。

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