鳳凰網(wǎng)《風(fēng)暴眼》生產(chǎn)

文｜李秋涵

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四月二十三日，一場(chǎng)關(guān)于土地承包的糾紛引發(fā)熱議。

據(jù)《中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)布》報(bào)道，在內(nèi)蒙古通遼市開(kāi)魯縣建華鎮(zhèn)雙勝村，村民老張和其他十幾個(gè)村民合伙承包了5000多畝土地。這是春耕的季節(jié)?，F(xiàn)在村委會(huì)不允許動(dòng)土地，他們要交錢(qián)才能工作。最流行的一句話是，當(dāng)村民被阻止種植時(shí)，一位村委會(huì)副主任說(shuō):“110年后我能做什么？如果我收錢(qián)，我會(huì)收錢(qián)。”

消息一出，輿論嘩然，有網(wǎng)友對(duì)村民的經(jīng)歷伸張正義，也有人對(duì)當(dāng)?shù)卮甯刹康膽B(tài)度感到不滿(mǎn)。

4月23日下午6點(diǎn)，針對(duì)上述事件，開(kāi)魯縣人民政府新聞辦公室發(fā)布通知，回應(yīng)問(wèn)題。額外收費(fèi)的原因是開(kāi)魯縣是一個(gè)高效利用新耕地的試點(diǎn)地區(qū)，收取新耕地的有償服務(wù)費(fèi)。然而，在這個(gè)過(guò)程中，一些大家庭不愿意支付費(fèi)用。

事件的結(jié)果是，基層人員對(duì)群眾的態(tài)度傲慢，言語(yǔ)粗魯，對(duì)涉案鎮(zhèn)黨委副書(shū)記免職。針對(duì)收費(fèi)問(wèn)題，村民同意通過(guò)訴訟主張權(quán)益，解決矛盾問(wèn)題。村主任回應(yīng)媒體說(shuō):“錢(qián)是縣里收的，還會(huì)繼續(xù)執(zhí)行?！薄?/p>

村民和村委會(huì)、鎮(zhèn)政府、縣政府之間的分歧關(guān)鍵在于額外收取土地承包費(fèi)用。

顯然，合同費(fèi)已經(jīng)支付，為什么村民需要在合同存續(xù)期內(nèi)再次支付合同費(fèi)？正如開(kāi)魯縣官方回復(fù)所說(shuō)，地方政府能否收取新耕地的有償使用費(fèi)？

01

由荒地到耕地，土地所有權(quán)變更帶來(lái)的費(fèi)用增加？

事件發(fā)生時(shí)，村民承包的土地有5600畝，承包時(shí)間為2004年至2034年，歷時(shí)30年，承包費(fèi)分批繳納，并于2022年繳納。但是到了2024年，村委會(huì)給村民的催款通知顯示，這片承包地新增耕地4650畝，每年還要繳納200元，計(jì)算下來(lái)，每年還要額外繳納近100萬(wàn)元。

這個(gè)費(fèi)用很大，村民們已經(jīng)把錢(qián)投入到購(gòu)買(mǎi)化肥和工具上，從天而降的100萬(wàn)催收，讓他們感到離奇和離譜。

按照開(kāi)魯縣官方的回復(fù)，以及之前鎮(zhèn)政府干部的說(shuō)法，這筆補(bǔ)充費(fèi)用，與土地所有權(quán)變更有關(guān)。

2004年，村民老張與村委會(huì)簽訂合同時(shí)，5600畝田地中只有110畝是耕地。十多年來(lái)，在村民的經(jīng)營(yíng)下，土地日益改善。在合同期間，在2018年9月的第三次全國(guó)土地調(diào)查中，這片土地上有大量的土地，從沙灘變成了耕地，新增了4650畝耕地。在鎮(zhèn)政府看來(lái)，這種變化增加了土地的價(jià)值，承包商自然要補(bǔ)充合同費(fèi)用。

但是對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，土地從沙灘變成了耕地，不是從天而降，而是他們努力改善的結(jié)果。他們拉土平地，鉆井接電，種植耐堿固氮植物，然后用羊糞養(yǎng)牛養(yǎng)地。經(jīng)過(guò)十幾年的努力，他們把過(guò)去的粗糙土地變成了澆水的土地。一畝地投資一萬(wàn)多，十幾戶(hù)人家，一家人投資一兩百萬(wàn)。

縣政府、村委會(huì)在承包土地所有權(quán)發(fā)生變更時(shí)，是否可以收取額外費(fèi)用？

北京市物權(quán)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、北京市盛廷律師事務(wù)所主任畢文強(qiáng)律師告訴鳳凰。com的《風(fēng)暴眼》，目前的調(diào)查只是對(duì)土地利用現(xiàn)狀的一種確定。鎮(zhèn)有關(guān)負(fù)責(zé)人所謂的三調(diào)結(jié)果被認(rèn)定為耕地，法律并沒(méi)有賦予土地現(xiàn)狀調(diào)查和土地登記證一樣有效。土地使用是否發(fā)生變化仍需以土地證為準(zhǔn)。村委會(huì)強(qiáng)制承包商另行支付的行為，屬于承包協(xié)議以外的事項(xiàng)，不屬于合同規(guī)定的范圍，村民不需要另行支付。

中國(guó)律師事務(wù)所律師呂秋香表示，如果村委會(huì)認(rèn)為土地使用發(fā)生了變化，土地價(jià)值也發(fā)生了變化，雙方可以再次協(xié)商簽訂委托承包協(xié)議，但沒(méi)有強(qiáng)制性。

南方某省的一名村委會(huì)干部也告訴鳳凰網(wǎng)《風(fēng)暴眼》，他從未遇到過(guò)類(lèi)似的情況。村委會(huì)有權(quán)收回并重新分包土地或村委會(huì)公共資產(chǎn)，但如果簽訂合同，無(wú)論土地用途是否發(fā)生變化，都應(yīng)按照合同依法辦事。“如果要額外收費(fèi)，就是違約，要提前通知村民，要賠償財(cái)產(chǎn)損失”。

02

到底是情況變化，還是商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)？

不管土地用途如何變更，合同雙方仍然需要遵守合同。

然而，北京吳少博律師事務(wù)所主辦的律師石磊告訴鳳凰網(wǎng)《風(fēng)暴眼》，可能還有另一種情況。因?yàn)橥恋爻邪贤?004年簽訂的，所以時(shí)間很長(zhǎng)，原來(lái)的承包價(jià)格很低，也可能符合“情況變化”的原則。這也是鎮(zhèn)黨委副書(shū)記、政法委員在面對(duì)質(zhì)疑時(shí)提到的法律規(guī)定的依據(jù)。

根據(jù)《民法典》第533條，合同成立后，合同的基本條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的重大變化，不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。如果當(dāng)事人一方繼續(xù)履行合同顯然不公平，受到不利影響的當(dāng)事人可以再次與對(duì)方協(xié)商。如果協(xié)商在合理期限內(nèi)失敗，當(dāng)事人可以要求人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)變更或終止合同。

比如在租賃市場(chǎng)，石磊原來(lái)的房租是80元。隨著房地產(chǎn)的好趨勢(shì)，市場(chǎng)租金已經(jīng)漲到了1000元。如果出租人要求漲價(jià)，法院會(huì)同意，因?yàn)槿绻粷q價(jià)，對(duì)業(yè)主不公平，這就是情況變化的原則。

在這個(gè)案例中，報(bào)道顯示了村民的幾份支付文件，一份支付時(shí)間為2015年，費(fèi)用為96800元，是2009-2015年的承包地款，一份支付時(shí)間為2022年，費(fèi)用為6萬(wàn)元，一份支付時(shí)間為18-20年，一份支付時(shí)間為96800元，一份支付時(shí)間為2015年。

按第一份繳費(fèi)單計(jì)算，如果96800元是5600畝地的全部承包費(fèi)，一畝地一年的承包費(fèi)為2.5元，按第二次計(jì)算，一畝地一年的承包費(fèi)為4元。報(bào)道中，村民還表示，當(dāng)時(shí)是5元錢(qián)，沒(méi)人愿意承包。

從現(xiàn)在的角度來(lái)看，當(dāng)時(shí)的土地承包費(fèi)真的不高。在律師石磊看來(lái)，如果只從承包費(fèi)開(kāi)始，村委會(huì)要求支付一畝200元的費(fèi)用也不是完全沒(méi)有根據(jù)的。在他之前接觸過(guò)的新疆土地糾紛案例中，租金每年超過(guò)200元。

但在他看來(lái)，即使情況發(fā)生變化，村委會(huì)也是村民自治組織，是民間組織，沒(méi)有法律公權(quán)效力。村委會(huì)單方面解除合同，可能沒(méi)有法律效力。村民收到的附加支付通知可以在合同協(xié)商解決前無(wú)效。

但是更為重要的是，情況變化并不適用于本案。

根據(jù)《民法典》第533條，合同能否變更，取決于當(dāng)事人在訂立合同時(shí)是否存在不可預(yù)測(cè)的重大商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)變化。

畢文強(qiáng)律師告訴鳳凰。com《風(fēng)暴眼》，村委會(huì)和鎮(zhèn)政府認(rèn)為沙灘變成水澆地是沒(méi)有依據(jù)的。在雙方簽訂的《土地承包合同》第七條中，如果乙方(指承包村民)在承包期內(nèi)修路、鉆井、通電，甲方(指村委會(huì))將協(xié)助乙方實(shí)施，鎮(zhèn)政府將免費(fèi)給予1萬(wàn)元補(bǔ)貼。這就是說(shuō)，村委會(huì)和鎮(zhèn)政府應(yīng)該預(yù)見(jiàn)，種植者在承包土地后，土地將逐步得到改善，因?yàn)檫@不屬于情況變化。

雖然開(kāi)魯縣官方提到開(kāi)魯縣是一個(gè)高效利用新耕地的試點(diǎn)地區(qū)，但畢文強(qiáng)律師在收取新耕地的有償服務(wù)費(fèi)時(shí)表示，這些土地是由承包商前期大量投資形成的，因此縣政府在承包期內(nèi)收取費(fèi)用仍然沒(méi)有依據(jù)。

這是村委會(huì)和承包商之間的合同糾紛。村委會(huì)和鎮(zhèn)政府的強(qiáng)勢(shì)做法使事件逐漸偏離了軌道。視頻中，從村委會(huì)副主任到村黨支部書(shū)記，再到鎮(zhèn)黨委副書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)，都讓人大吃一驚。

村委會(huì)副主任大喊:“110年后我能做什么？如果讓我收錢(qián)，我就收錢(qián)?！贝妩h支部書(shū)記說(shuō):“我不懂法律?！苯ㄈA鎮(zhèn)黨委副書(shū)記、政法委員也表示:“別找我，我不懂法律！”執(zhí)法干部雙方都表示不懂法律，這讓事件呈現(xiàn)出一種荒誕感，這也是惹惱網(wǎng)友的原因之一。

要建設(shè)法治營(yíng)商環(huán)境，必須有規(guī)律可循，有證據(jù)可循。當(dāng)?shù)卣趨f(xié)商前單方面終止合同，忽視承包商的利益，傷害人心，必然會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營(yíng)環(huán)境造成損害。