原創(chuàng) 梁樹森 上海市法學(xué)會 東方法學(xué)

能源是人類生產(chǎn)、生活的基石，但能源開發(fā)、應(yīng)用是當(dāng)今氣候問題頻發(fā)的重要原因。能源法為處理氣候變化問題提供了一種法律途徑，這主要表現(xiàn)在能源活動的規(guī)范上。通過分析能源法的內(nèi)涵，可以明確其應(yīng)對氣候變化的工具特性。能源法也在不斷發(fā)展，以應(yīng)對氣候變化。過去，能源法的客觀運(yùn)行需要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的差異，這伴隨著縱向和橫向能源社會關(guān)系的不協(xié)調(diào)。能源法需要在后巴黎協(xié)定階段實(shí)現(xiàn)生態(tài)化，以快速響應(yīng)氣候問題，幫助我國走向可持續(xù)發(fā)展的道路。新時(shí)期的能源立法需要把握和發(fā)揮自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重功能，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，改善市場機(jī)制，改進(jìn)立法技術(shù)，最終體現(xiàn)在法律文本上，規(guī)范和引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化的實(shí)踐。

從整體國家安全觀的角度來看，處理我國能源問題的核心在于既保證能源供應(yīng)安全，又控制溫室氣體排放到適當(dāng)?shù)乃?，以?yīng)對氣候變化。在我國推動可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過程中，依托市場經(jīng)濟(jì)建立的能源供應(yīng)體系日益完善，但能源活動也成為溫室氣體的主要排放來源，其中能源開發(fā)和消費(fèi)占據(jù)“大頭”。空氣中溫室氣體結(jié)構(gòu)比例的變化會引起氣候問題，對可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。在法律回復(fù)方面，《能源法(草案)》在2022年國務(wù)院立法工作計(jì)劃中首次被列入“擬提交全國人大常委會審議的法律案件”名單。同時(shí)，作為全國人大常委會2023年立法工作計(jì)劃中第一次審議的18起法律案件，再次回到專家的研究視線。這項(xiàng)法律案件在過去的十年里多次易稿，現(xiàn)在由于時(shí)間的原因重新進(jìn)入立法過程，可見其對于完善新時(shí)期的國防安全法治體系，增強(qiáng)維護(hù)國家安全能力具有重要意義。勃興生成了能源法實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的需要，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展等理念。

從氣候問題的角度來看，能源法

（一）

能源利用、工業(yè)發(fā)展和氣候問題

現(xiàn)代社會的工業(yè)化進(jìn)程依賴于化石能源。瓦特在現(xiàn)代工業(yè)史上對以煤炭為動力源的蒸汽機(jī)進(jìn)行了豐富多彩的改造。蒸汽機(jī)的廣泛應(yīng)用是第一次工業(yè)革命的重要體現(xiàn)，通過科技改革引領(lǐng)社會轉(zhuǎn)型?？梢哉f，化石能源是世界經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵物質(zhì)基礎(chǔ)，催生了工業(yè)文明，但其使用會增加溫室氣體濃度，引起全球變暖。環(huán)境污染、生態(tài)破壞和能源綜合利用齊頭并進(jìn)，自然災(zāi)害與溫室氣體排放密不可分，氣候變化已經(jīng)成為各國面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

能源問題已經(jīng)成為制約許多國家經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的障礙。能源法和相關(guān)制度需要建立一個(gè)穩(wěn)定有效的行為機(jī)制來解決問題。作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，能源法是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。對氣候問題來說，它已成為大國博弈的一個(gè)重要問題，因此它不僅僅是一個(gè)科學(xué)問題，更是一個(gè)政治和法律問題。減排已成為能源法的重要組成部分，旨在應(yīng)對氣候變化。

（二）

探索能源法的含義

能源法是能源法律法規(guī)或能源法規(guī)的總和，在概念上表現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展的特點(diǎn)。相關(guān)立法和制度主要是維護(hù)和促進(jìn)能源領(lǐng)域的市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，從而保障國防安全，促進(jìn)民生福祉和環(huán)境保護(hù)。在調(diào)整對象方面，能源法主要通過規(guī)定相關(guān)主體的能源權(quán)利和能源義務(wù)的法律法規(guī)，調(diào)整能源原材料和產(chǎn)品的生產(chǎn)、供應(yīng)和消費(fèi)活動，以及以國家、能源企業(yè)和能源使用者為主體的社會關(guān)系。在國際法方面，國際能源法也以新型國際能源社會關(guān)系為調(diào)整目標(biāo)，以條約和合同為主要調(diào)整方式，可以稱之為國際經(jīng)濟(jì)法在經(jīng)濟(jì)全球化背景下能源領(lǐng)域發(fā)展的新范圍。

能源法以規(guī)定特定主體的能源權(quán)利和能源責(zé)任為內(nèi)容，能源法調(diào)整的能源社會關(guān)系大致局限于以下兩種活動產(chǎn)生的能源社會關(guān)系:一是能源企業(yè)為主體的能源原材料和產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)活動；二是基于國家對能源消費(fèi)者進(jìn)行調(diào)控的節(jié)能減排活動，即能源生產(chǎn)、供應(yīng)和消費(fèi)的節(jié)能減排活動直接關(guān)系到。它不僅包括直接節(jié)能減排活動本身，還包括綠色能源開發(fā)利用活動、應(yīng)對氣候變化活動、公司能源生產(chǎn)設(shè)備和能源消費(fèi)產(chǎn)品生產(chǎn)活動、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、應(yīng)對氣候變化和能源績效指標(biāo)等國家管理行為。有鑒于此，兩大類活動可以分別對應(yīng)能源供應(yīng)方和需求方，這也可以為構(gòu)建法律法規(guī)體系提供類型化的思路和對策。

（三）

能源方法的概念演變

我國能源法的倫理基礎(chǔ)從狹隘的人類中心主義向人與自然和諧共生轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對氣候變化的角度解讀能源法律規(guī)范，日益體現(xiàn)整體觀念和系統(tǒng)觀念。多年來生態(tài)文明建設(shè)在法治領(lǐng)域的成就令人欣慰。但是從立法的宗旨和目的來看，立法的思路主線逐步從經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色制造。此外，我國能源法開始逐步限制傳統(tǒng)能源的使用和挖掘，抑制R&D不可再生資源的使用、消費(fèi)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資，鼓勵(lì)可再生資源的投資和運(yùn)營，利用政府補(bǔ)貼、金融支持、稅收優(yōu)惠、政府購買、營銷、綠色消費(fèi)等多種形式，逐步取消化石能源的補(bǔ)貼。基于市場手段，為可再生資源的公平交易創(chuàng)造有利條件?？偟膩碚f，我國能源法的發(fā)展體現(xiàn)了能源可持續(xù)利用的理念，反映了中國正在努力積極減少溫室氣體的排放，符合一個(gè)負(fù)責(zé)任大國的形象。

最近能源法的發(fā)展及其對氣候問題的回應(yīng)

我國傳統(tǒng)能源立法的立法目的是保證能源需求，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長為核心，在全球氣候治理的國際法框架下，尚未認(rèn)識到能源利用效率提高和能源結(jié)構(gòu)改進(jìn)的重要意義，以困境控制手段解決能源開發(fā)應(yīng)用過程中的“負(fù)外部”問題，且多為缺乏長期考慮的個(gè)案處理，單行能源立法對能源綜合利用過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題缺乏規(guī)范；但法律規(guī)范中也缺乏統(tǒng)一的生態(tài)指導(dǎo)方針，不利于能源法生態(tài)化的深化。相關(guān)配套的法律制度尚未發(fā)揮最佳效力，如環(huán)評驗(yàn)收、公眾參與等制度未能作為法律規(guī)范的有效支撐。相關(guān)配套的法律制度未能發(fā)揮最佳效率，如環(huán)境評估驗(yàn)收、公眾參與等制度未能作為法律規(guī)范的有效支撐。此外，能源法的生態(tài)化停留在立法領(lǐng)域，執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督制度的缺失導(dǎo)致法律規(guī)范在紙上談兵。這類問題的出現(xiàn)，既有影響國際社會的因素，也有本土治理的弊端。

（一）

能源問題的國際氣候治理偏差

巴黎協(xié)議在聯(lián)合國氣候變化框架公約第21次締約方大會上達(dá)成，為世界應(yīng)對氣候變化提供了難得的國際法依據(jù)。中國政府一直積極參與促進(jìn)全球氣候治理，并向聯(lián)合國提交了重要文件《加強(qiáng)對氣候變化的應(yīng)對——中國國家自主貢獻(xiàn)》。其中，中國政府確定了2030年自主行動的目標(biāo)，即2030年二氧化碳排放達(dá)到峰值，爭取盡快達(dá)到峰值；與2005年相比，單位國民生產(chǎn)總二氧化碳排放量減少60%至65%。與2005年相比，非化石能源占一次能源消費(fèi)的20%左右，森林蓄積增長了45億立方米。本文明確認(rèn)識到，化石能源在當(dāng)今能源結(jié)構(gòu)中的地位需要發(fā)生變化，應(yīng)對氣候變化的重要舉措是“控制煤炭總消費(fèi)”和“構(gòu)建低碳能源體系”。文件清楚地認(rèn)識到，化石能源在當(dāng)今能源結(jié)構(gòu)中的地位需要改變，應(yīng)對氣候變化的重要舉措是“控制煤炭總消費(fèi)”和“構(gòu)建低碳能源體系”。早在巴黎協(xié)議之前，聯(lián)合國氣候變化框架公約就部署了重點(diǎn)行業(yè)的減排任務(wù)，重點(diǎn)指出能源、運(yùn)輸、工業(yè)等部門需要控制溫室氣體排放。京都議定在能效提升、新能源技術(shù)開發(fā)、固碳技術(shù)創(chuàng)新、生命周期管理等方面提出要求。第二條明確，締約方應(yīng)當(dāng)“提高國內(nèi)經(jīng)濟(jì)相關(guān)部門的能源效率”；新能源和可再生資源的研究、促進(jìn)、開發(fā)和增加，二氧化碳固定技術(shù)的應(yīng)用；在能源生產(chǎn)、運(yùn)輸和分配中，通過廢物管理和回收利用來限制甲烷排放的減少。然而，各國國內(nèi)能源法對能源開發(fā)和應(yīng)用過程中可能造成的經(jīng)濟(jì)或生態(tài)責(zé)任缺乏相關(guān)規(guī)定。我國大多數(shù)人很少關(guān)注二氧化碳濃度的控制，能源開發(fā)和應(yīng)用過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)“負(fù)外部性”只是采用了“補(bǔ)償”的立法選擇，很難稱之為法律責(zé)任。能源問題成為氣候變化最大的根源不是空穴來風(fēng)。法律責(zé)任跟進(jìn)不足導(dǎo)致能源法體系無力。

（二）

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面存在結(jié)構(gòu)性問題

能源社會關(guān)系到環(huán)境和資源問題，而環(huán)境和資源問題本質(zhì)上是一個(gè)發(fā)展問題。在實(shí)踐新的發(fā)展理念之前，我國的發(fā)展模式存在很多缺陷，包括發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展路線的不足，這很大程度上來自于政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任——城市政府對經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入負(fù)責(zé)，但卻對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了不利影響，這其實(shí)是一種政治現(xiàn)象。地方政府很容易依賴投資，經(jīng)濟(jì)存量大的地區(qū)側(cè)重于依靠大型項(xiàng)目來維持經(jīng)濟(jì)增長。這實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不當(dāng)擴(kuò)張。在此基礎(chǔ)上，政府必須鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)張。財(cái)政預(yù)算赤字積少成多，能源和各方資源投入不斷增加，形成投資泡沫。然而，除了經(jīng)濟(jì)學(xué)的考慮外，大量資金的涌入客觀上促進(jìn)了鋼鐵、水泥、煤炭等許多高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著生態(tài)環(huán)境和氣候問題的不斷加劇，這些行業(yè)發(fā)展迅速。一方面，以工業(yè)為主導(dǎo)的粗放、不可持續(xù)的發(fā)展模式對中國的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了不良影響；另一方面，隨著時(shí)間的推移，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境惡化已經(jīng)成為高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。近年來，環(huán)境污染和生態(tài)破壞已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本上升，公民環(huán)境意識增強(qiáng)，國家外部形勢緊張。

（三）

能源社會垂直關(guān)系發(fā)展不暢。

傳統(tǒng)能源法的重點(diǎn)不是抑制消費(fèi)者的過度使用，也不是管理“負(fù)外部”現(xiàn)象。因此，存在諸多不足:為了滿足要求而提供(常規(guī))能源，故意保持低價(jià)，甚至補(bǔ)貼化石能源，導(dǎo)致鼓勵(lì)消費(fèi)，而可再生發(fā)電企業(yè)處于弱勢地位；強(qiáng)調(diào)能源項(xiàng)目的發(fā)展和擴(kuò)張，不注重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，供需失衡。誠然，適當(dāng)?shù)姆烧{(diào)整可以有效地作用于人類的活動，通過相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范或激勵(lì)手段來控制溫室氣體的排放，從而達(dá)到緩解全球氣候變暖的目的。這些法律包括節(jié)約資源立法、可再生資源立法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法、綠色制造立法和污染控制立法，而上述立法在控制溫室氣體排放方面的立足點(diǎn)是“節(jié)能降耗”。中國目前的節(jié)能降耗機(jī)制是一種自上而下的機(jī)制，主要依靠政府的啟動:中央政府給出約束指標(biāo)，由地方政府監(jiān)督實(shí)施，這是傳統(tǒng)單向政府控制模式的延續(xù)，易于啟動和管理，但缺乏激勵(lì)，節(jié)能降耗義務(wù)主體被動節(jié)能降耗，缺乏主動性，影響節(jié)能降耗效果。缺乏公眾參與、市場機(jī)制不利于節(jié)能減排工作的實(shí)施，需要形成自下而上的減排機(jī)制。

能源法走向可持續(xù)發(fā)展道路的戰(zhàn)略要點(diǎn)

能源法走上可持續(xù)發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)生態(tài)變革，是解決能源問題的有效途徑。隨著我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和溫室氣體減排國際責(zé)任的履行，能源、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系必須得到妥善處理，能源法的多重功能才能得到有效發(fā)揮。

（一）

生態(tài)化能源法

如今，“綠色原則”已經(jīng)體現(xiàn)在我國許多法律中，能源法也應(yīng)該在氣候變化的背景下生態(tài)化。其目的是降低能耗，提高能效，發(fā)展可再生能源，最大限度地減少能源發(fā)展對環(huán)境的污染，牢牢守住生態(tài)底線，直接體現(xiàn)在法律調(diào)整范圍的不斷延伸、法律關(guān)系主體和客體的不斷創(chuàng)新以及規(guī)范內(nèi)容的不斷豐富上。

為了遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，及時(shí)有效地應(yīng)對氣候變化的嚴(yán)峻形勢，以生態(tài)路徑實(shí)現(xiàn)能源法的深刻變化，有必要建立生態(tài)指導(dǎo)思想、生態(tài)法律體系、生態(tài)法律規(guī)范和生態(tài)法律運(yùn)行機(jī)制?；仡櫗h(huán)境法，在控制污染、改善環(huán)境質(zhì)量方面取得了相當(dāng)大的成效。然而，在氣候問題時(shí)代，能源法、環(huán)境法、氣候問題法等法律部門在可持續(xù)發(fā)展成為上級法理基礎(chǔ)的前提下，更傾向于將環(huán)境問題和環(huán)境保護(hù)納入能源法的重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)。例如，在過去環(huán)境法和氣候問題法融合的空氣污染控制立法中，我國空氣污染控制法專章建立了空氣污染控制標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)施內(nèi)容，并制定了可行的實(shí)施方案，以實(shí)現(xiàn)抑制廢氣排放的效果，提高公司對綠色能源和能源效率的關(guān)注度。環(huán)境法融入能源法，其指導(dǎo)方針、基本原則可以直接應(yīng)用于能源法，將生態(tài)環(huán)境價(jià)值的概念融入到能源法的概念中。防止能源開發(fā)、轉(zhuǎn)換、加工、運(yùn)輸和應(yīng)用對環(huán)境的不利影響，減少能源生命周期排放的負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)能源生命周期排放的負(fù)外部性影響的內(nèi)部化。可持續(xù)能源思想和綠色能源思想的出現(xiàn)，是能源法指導(dǎo)政策生態(tài)化的有力體現(xiàn)。在新時(shí)期，能源法需要超越既有的保證能源需求安全的伎倆，立法的重點(diǎn)是提高能源利用效率，減少能源生命周期中的負(fù)外部影響。

同時(shí)，環(huán)境法對氣候問題法的關(guān)鍵組成也是毋庸置疑的。環(huán)境影響評價(jià)體系作為一個(gè)對環(huán)境法體系影響深遠(yuǎn)的體系，自然需要在能源法領(lǐng)域發(fā)光發(fā)熱。環(huán)境評估驗(yàn)收對促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。通過增強(qiáng)能源項(xiàng)目的論證范圍，可以保證能源項(xiàng)目的科學(xué)實(shí)施，保證能源項(xiàng)目的生態(tài)可行性，應(yīng)用于化石能源開采、加工、運(yùn)輸和利用等領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目的減排評估和能源開發(fā)和應(yīng)用活動許可，從根本上構(gòu)建能源開發(fā)利用的環(huán)境負(fù)外部清除機(jī)制。所以在能源法生態(tài)化的過程中，環(huán)評驗(yàn)收也能產(chǎn)生應(yīng)有的制度活力。此外，基于能效提升或總量控制的初衷，建立信用交易、污水交易等市場機(jī)制，也可以有效消除能源項(xiàng)目的負(fù)外部性，減少能源項(xiàng)目運(yùn)行帶來的不利環(huán)境影響。

（二）

能源法雙重功能協(xié)調(diào)

我國在能源開發(fā)和利用方面，必須考慮能源對氣候和環(huán)境的作用。能源法具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境(應(yīng)對氣候變化)的雙重功能。我國在探索經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，制定了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃傳統(tǒng)。下一步，中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)模和速度必須根據(jù)國內(nèi)能源儲備、產(chǎn)量和供應(yīng)量來確定，從而制定法律，實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃定法”。在保護(hù)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化方面，要確立能源領(lǐng)域的低碳發(fā)展觀，不斷重構(gòu)法律部門的內(nèi)在價(jià)值和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)與外部能源低碳轉(zhuǎn)型社會實(shí)踐的有效溝通和互動，促進(jìn)能源發(fā)展和應(yīng)用向有利于緩解氣候變化的方向轉(zhuǎn)變，這也是能源立法的價(jià)值目標(biāo)。

能源法的生態(tài)化并不完全否定能源供給側(cè)的重要性。能源法的困境在于將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)(應(yīng)對氣候問題)轉(zhuǎn)化為相互促進(jìn)的目標(biāo)，這并不是一個(gè)謬論。能源法和政策的創(chuàng)新在探索和保護(hù)面前是極其重要的?；谀茉捶ū旧淼亩嘀毓δ埽湔{(diào)節(jié)和創(chuàng)新可以基于對環(huán)境友好的能源開發(fā)和利用，以減少溫室氣體的消耗(尤其是化石能源的貢獻(xiàn))。

第四，建立新時(shí)期能源法治體系。

在溫室氣體減排問題上，中國作為聯(lián)合國氣候變化框架公約、京都議定書、巴黎協(xié)定締約國，必將面臨越來越大的國際壓力。相應(yīng)地，能源立法應(yīng)說明中國對減排溫室氣體的態(tài)度和立場。能源綜合利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其法律法規(guī)與綠色低碳發(fā)展密切相關(guān)。在此基礎(chǔ)上，促進(jìn)可再生資源、管理能源效率、應(yīng)對氣候變化也成為適應(yīng)綠色低碳發(fā)展的關(guān)鍵法律體系。實(shí)際因素決定了我國必須向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，推動低碳體系創(chuàng)新，加快能源法制建設(shè)，形成能源法制體系，以應(yīng)對氣候變化為理念。制度的組成要素有很多種。國家能源制度的主要內(nèi)容是立法。加快立法活動是我國應(yīng)對氣候變化法制建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)。全面構(gòu)建能源開發(fā)、應(yīng)用和節(jié)約、能源需求調(diào)控和財(cái)稅征收、能源技術(shù)創(chuàng)新援助等相關(guān)制度。，有利于我國應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略和政策具有法律強(qiáng)制性，從而實(shí)現(xiàn)有效實(shí)施。

（一）

推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型

在應(yīng)對氣候變化的立法過程中，我國應(yīng)協(xié)同應(yīng)對氣候變化與能源管理、能源法制等問題。能源法三位一體的制度目標(biāo)——能源安全、能源效率和環(huán)境保護(hù)，能夠?qū)⒛茉矗╡nergy）、經(jīng)濟(jì)（economy）和環(huán)境（environment）“3E”緊密整合，需要能源作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力來保護(hù)環(huán)境，為能源的可持續(xù)利用建立一套可操作的行為規(guī)則。強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展的“3E”，能源效率決定了能源安全和環(huán)保。三者相互交融，“3E”具有生態(tài)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的意義。以“3E”為基礎(chǔ)，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，提高能源供應(yīng)和消費(fèi)中可再生資源的比例，逐步降低化石能源的消耗，從而實(shí)現(xiàn)新能源和可再生資源的大力發(fā)展。化石能源枯竭和氣候問題的負(fù)面影響日益加劇，能源轉(zhuǎn)型備受關(guān)注，包括可再生資源的綜合利用和能源節(jié)約(能源效率提高，能源強(qiáng)度降低)。其中，可再生資源的開發(fā)利用已經(jīng)成為國際社會應(yīng)對氣候變化、國家和地區(qū)之間合作和博弈的重大問題?？稍偕茉吹陌l(fā)展可以保證生態(tài)環(huán)境的安全，提高中國應(yīng)對氣候變化的能力。許多國家已經(jīng)提出或正在實(shí)施政策措施，通過立法手段和法律手段確立能源轉(zhuǎn)型的發(fā)展目標(biāo)，并通過具體的強(qiáng)制性規(guī)范或經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制取得實(shí)效。能源轉(zhuǎn)型法律體系的完善必須依靠可再生資源配額、綠色電費(fèi)、經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)、污水權(quán)交易、碳稅、政府綠色采購等制度的建立。，同時(shí)促進(jìn)科研和技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)管理，加強(qiáng)可再生資源供給能力建設(shè)，提高能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元化供給。以上都是能源轉(zhuǎn)型的深刻內(nèi)涵。在我國，傳統(tǒng)能源長期以來仍然是能源供應(yīng)的主要渠道，可再生資源必須提高能源效率，形成規(guī)模供應(yīng)，才能成為可持續(xù)發(fā)展的能源。目前，我國仍然以煤炭為主要能源，煤炭幾乎涉及到生產(chǎn)、生活的各個(gè)領(lǐng)域。為了應(yīng)對氣候變化，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)綠色制造，煤炭開發(fā)和利用的制度化建設(shè)可能已經(jīng)超出了行業(yè)法或工業(yè)法的含義。能源法需要從宏觀角度規(guī)劃能源結(jié)構(gòu)、能源產(chǎn)業(yè)和能源可持續(xù)發(fā)展的制度規(guī)則，促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

除了制造業(yè)大國的標(biāo)簽，中國還發(fā)揮著能源產(chǎn)出大國、能源消費(fèi)大國和碳排放大國的重要作用。減排挑戰(zhàn)的背后是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的機(jī)遇。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是能源轉(zhuǎn)型的又一體現(xiàn)，符合應(yīng)對氣候變化的趨勢，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的重大機(jī)遇。這就要求我國走可持續(xù)發(fā)展之路，促進(jìn)新型工業(yè)化，在生產(chǎn)中采用低碳能源，開發(fā)低碳技術(shù)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在人民生活中，要重點(diǎn)關(guān)注低碳城市建設(shè)和低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)。

（二）

再優(yōu)化市場機(jī)制

能源轉(zhuǎn)型要更加注重需求方的管理，設(shè)計(jì)法律規(guī)范，采取措施，明確需求方管理的新機(jī)制，通過促進(jìn)能源客戶降低能源消耗和需求，或者提高能源效率，提高能源使用方式，達(dá)到節(jié)能環(huán)保的目的。能源用戶的節(jié)能潛力是一種寶貴的資源。公共事業(yè)部門可以在深入挖掘能源客戶節(jié)能潛力的基礎(chǔ)上，以較低的成本實(shí)現(xiàn)用戶能源供應(yīng)的目標(biāo)。強(qiáng)制節(jié)能責(zé)任、綜合資源規(guī)劃和政府經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)是需求側(cè)管理的三個(gè)關(guān)鍵因素。第一，強(qiáng)制節(jié)能責(zé)任以能效標(biāo)準(zhǔn)或能效標(biāo)識制度為基礎(chǔ)，為用戶設(shè)定責(zé)任；第二，綜合資源規(guī)劃要求能源或資源項(xiàng)目的申請和實(shí)施需要事先接受行政管理方的審查，聽取影響公眾的意見，并獲得相關(guān)方的批準(zhǔn)；第三，政府的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)旨在鼓勵(lì)公共事業(yè)部門積極實(shí)施節(jié)約資源、提高能源和負(fù)載管理的技術(shù)。并且為因?qū)嵤┲贫榷艿接绊懙牡褪杖肴后w提供合理的補(bǔ)貼?？梢钥闯觯枨髠?cè)管理中可以使用的工具并不局限于眾所周知的傳統(tǒng)方式，如峰谷分時(shí)電價(jià)、季節(jié)電費(fèi)、階梯累進(jìn)電費(fèi)、可中斷負(fù)荷等。在新時(shí)期，需求方的管理需要新的理念和新的路徑。新的管理要素意義深遠(yuǎn)，代表著能源管理模式的變化。新措施的實(shí)施目的是通過能源供應(yīng)管理引導(dǎo)能源生產(chǎn)規(guī)模和目標(biāo)的變化，從而實(shí)現(xiàn)各種能源資源的科學(xué)合理配置。在能源轉(zhuǎn)型的過程中，能源作為一個(gè)重要的紐帶，不僅是技術(shù)上需要?jiǎng)?chuàng)新的目標(biāo)，而且其外部管理體制和機(jī)制也不斷注入新的理念，從而使循環(huán)經(jīng)濟(jì)充滿活力，向前發(fā)展。

能源法、能源政策及相關(guān)制度結(jié)構(gòu)應(yīng)滿足能源市場化的要求，體現(xiàn)可再生資源技術(shù)等低碳技術(shù)研發(fā)應(yīng)用的推動作用，最終在市場上呈現(xiàn)可再生資源研發(fā)和競爭優(yōu)勢。以污水排放權(quán)為例。它是一種擬制的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其背后是生態(tài)價(jià)值。一般來說，資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益是權(quán)利所有者的專屬，而生態(tài)價(jià)值是典型的公共產(chǎn)品，受益者不具體。當(dāng)生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效益相沖突時(shí)，需要公權(quán)介入，限制產(chǎn)權(quán)行使。但是，如果政府對能源的限制超過了極限，也可能出現(xiàn)“政府失敗”的問題:市場只能在政府管理或監(jiān)管的邊際不健康地發(fā)展，從傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和投資，到清潔能源發(fā)展的財(cái)政激勵(lì)和約束，再到節(jié)能降耗的指標(biāo)問責(zé)，甚至是節(jié)能市場的發(fā)展和服務(wù)。將環(huán)境污染控制為“零”會造成不必要的財(cái)產(chǎn)損失。因此，“清除污染”是一個(gè)謬論。制定合適的總量，是一種切實(shí)可行的方法，通過以“劃線”為反映的總量控制制度，輔以必要的激勵(lì)機(jī)制，從而建立市場規(guī)則。

（三）

建立法律法規(guī)

基于我國的實(shí)際情況，能源法的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及技術(shù)實(shí)力、市場現(xiàn)狀、概念、政府管理、社會參與程度等多個(gè)主體。能源法規(guī)范應(yīng)將能源法定位為系統(tǒng)的“總則”，是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性、框架性和政策性法律，宏觀規(guī)定能源安全、能源效率、能源管理生態(tài)環(huán)境保護(hù)等全局性問題，對其他能源單行法未調(diào)整的問題“留有余地”，發(fā)揮主導(dǎo)全局的作用，協(xié)調(diào)各單行法，留有足夠的立法修復(fù)空間，立法空白由單行法彌補(bǔ)。并且指導(dǎo)制定配套規(guī)范。在整體能源需求、能源效率和環(huán)境保護(hù)的立法目的下，中國作為節(jié)能降耗的大型企業(yè)，必須把能源效率放在制度管理和安排的重要位置，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際制度。在協(xié)調(diào)能源需求、能源效率和環(huán)境保護(hù)的立法目的下，中國作為節(jié)能降耗大戶，必須把能源效率放在制度管理和安排的重要位置。政府監(jiān)督管理職責(zé)的明確性和實(shí)施是另一個(gè)關(guān)鍵，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會、能源、環(huán)境和政府管理機(jī)制，加強(qiáng)法律制定、實(shí)施、評估、反饋和修訂機(jī)制。

如果研究視野適當(dāng)擴(kuò)大，可以發(fā)現(xiàn)中國正在承受國內(nèi)能源短缺和國際溫室氣體減排責(zé)任的雙重壓力。現(xiàn)有的一些關(guān)于節(jié)能和可再生資源的法律法規(guī)在節(jié)能減排和減少溫室氣體排放方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三條，中國作為發(fā)展中國家，堅(jiān)持歷史責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和共同但有差異責(zé)任原則，分擔(dān)氣候變化責(zé)任。當(dāng)前，氣候變化的主要原因是發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放，它應(yīng)該對自身行為帶來的環(huán)境結(jié)果負(fù)責(zé)，并付出相應(yīng)的代價(jià)。一方面，上述原則是國際談判的基礎(chǔ)和前提；同時(shí)，上述原則應(yīng)理解為“發(fā)達(dá)國家應(yīng)通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓和財(cái)政援助，幫助發(fā)展中國家緩解和適應(yīng)氣候變化，支持其能力建設(shè)”。為了繼續(xù)完善能源法的實(shí)施，我國在制定能源法、單行法和配套規(guī)范時(shí)要考慮周到和充分，能源單位的氣候問題政策要與國際談判中發(fā)展中國家的立場相協(xié)調(diào)，采取有力措施應(yīng)對國際形勢的新趨勢。

對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、應(yīng)對氣候變化而言，控制溫室氣體排放，增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的能力十分重要。能源立法的主要制度規(guī)則關(guān)鍵在于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低交易成本，促進(jìn)高效開發(fā)，保證合理利用，同時(shí)兼顧可再生資源和技術(shù)投入。完善我國能源立法，既是實(shí)施節(jié)能、保護(hù)環(huán)境基本國策的需要，也是積極履行國際義務(wù)的體現(xiàn)。

結(jié)語

傳統(tǒng)能源法以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障能源安全、實(shí)現(xiàn)基本供應(yīng)為立法宗旨，核心內(nèi)容多集中在能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源供應(yīng)等方面。在新時(shí)期，能源法需要統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能降耗等重大問題，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的綠色化、生態(tài)化。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)能源活動綜合優(yōu)質(zhì)管理，是氣候問題背景下能源法發(fā)展的基本遵循。在應(yīng)對氣候變化的國際博弈中，由于中國經(jīng)濟(jì)知名度的不斷提高，中國在國際話語權(quán)上與普通發(fā)展中國家不同。作為一個(gè)大國，以發(fā)達(dá)國家為首的國際社會，在應(yīng)對氣候變化的行動中，對中國承擔(dān)著大國責(zé)任的預(yù)期上升，甚至可以稱之為苛刻的要求。未來，中國將承受越來越多的國際關(guān)系壓力，包括環(huán)境和資源。能源法向生態(tài)化轉(zhuǎn)型是解決能源問題的現(xiàn)實(shí)路徑。同時(shí)，要樹立能源領(lǐng)域的低碳發(fā)展觀，充分發(fā)揮能源法本身的多重功能。作為制造業(yè)大國，中國也必須正視能源轉(zhuǎn)型的重要性。在這里，我們應(yīng)該重視可再生資源的研發(fā)、應(yīng)用和需求方的管理，以適應(yīng)中國結(jié)構(gòu)性改革的趨勢。另外，能源法的健康運(yùn)行依賴于公共權(quán)力和市場基本作用的“通力合作”。要加強(qiáng)法律制定、實(shí)施、評估、反饋、修訂的機(jī)制，充分響應(yīng)國際形勢的新趨勢，改進(jìn)立法技術(shù)，必須加強(qiáng)法律制定、實(shí)施、評估、反饋和修訂的機(jī)制。我國能源法律規(guī)范基于上述新方向，將高效地服務(wù)于“碳達(dá)峰”和“碳中和”的短期目標(biāo)。

原題：梁樹森｜在新階段，我國能源法的面向——從氣候變化的角度來看

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