《控制公共資金》（Control of Public Money: The Fiscal Machinery in Developing Countries）是由印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家A.普列姆昌德（A. Premchand，以下簡稱作者）撰寫的專著。該書英文版于2000年出版，由筆者翻譯的中文版由上海財經(jīng)大學(xué)出版社出版。作者曾任國際貨幣基金組織財政事務(wù)部的主任助理，專注于公共預(yù)算與財政管理方面的研究。

該書的主要目的，是考察控制公共資金或公共支出的各種制度和程序，這些制度和程序流行于世界各國。該書包括5編共16章，按照各章內(nèi)容可以分成以下四部分：

（1）理論基礎(chǔ)：在第一章，作者嘗試構(gòu)建控制公共支出的有關(guān)理論，為該書后文的分析提供基礎(chǔ)。比如因環(huán)境的變化所導(dǎo)致的從審慎到揮霍再到審慎的公共支出控制循環(huán)理論，影響公共支出控制效果的政治、經(jīng)濟(jì)、組織、預(yù)算制度4因素理論，由政策控制、過程控制、監(jiān)管任務(wù)及效率控制構(gòu)成的公共支出控制框架，公共支出管理的動力學(xué)理論等。

（2）歷史研究：在第二、第三章，作者對上世紀(jì)八九十年代公共支出的管理改革與發(fā)展進(jìn)行了梳理與評價。

（3）比較研究：在第六章，作者對美國、澳大利亞、新西蘭及英國4個發(fā)達(dá)國家的預(yù)算管理與改革進(jìn)行比較。在第七章，作者對流行于一些發(fā)展中國家的捐贈的角色及影響進(jìn)行比較。

（4）專題研究：在其余章節(jié)，作者對控制公共支出的一些關(guān)鍵問題（如公私合營、經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)算、政府會計等）進(jìn)行了討論。

黨的二十大報告從戰(zhàn)略和全局的高度，提出要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”。通過各種預(yù)算控制約束各預(yù)算主體的預(yù)算活動，確保公共資金用于公共目的，是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要職能。作為一本以控制公共支出為主題的專著，《控制公共資金》對于健全我國的現(xiàn)代預(yù)算制度，具有重要的啟示意義。筆者認(rèn)為，至少包括以下三方面：

第一，在健全現(xiàn)代預(yù)算制度的過程中，要注意定期評估財政支出管理的目標(biāo)與手段的適配性。如前所述，該書關(guān)注的是控制公共支出的各種制度和程序。作者在書中強(qiáng)調(diào)，控制公共支出的各種制度和程序是實現(xiàn)財政支出管理目標(biāo)（或目的）的手段，這些手段應(yīng)該隨目的的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以確保手段的合目的性。

“當(dāng)目的的性質(zhì)或其定量方面發(fā)生變化，手段也要發(fā)生相應(yīng)變化。手段也許不變，也許會擴(kuò)張或合理化。但是應(yīng)用的過程反映了變化中的目標(biāo)”。如果控制財政支出的目標(biāo)增加了，需要獲取實現(xiàn)新目標(biāo)的手段或工具：“目標(biāo)的增加意味著，管理機(jī)器也應(yīng)該取得一些必不可少的工具，通過這些工具，可以追求這些目標(biāo)”。

某個單一的控制公共支出的工具不是萬能藥，不可能用來實現(xiàn)所有的財政支出管理目標(biāo)：“還不存在單一的制度或工具可以滿足支出管理的多個要求?！北热纾鳛榭刂乒仓С龅墓ぞ叩目冃ьA(yù)算，人們認(rèn)為它有助于實現(xiàn)有效的預(yù)算管理這一財政支出管理目標(biāo)。但是正如作者所指出的，在既定的投入-產(chǎn)出關(guān)系下，要實現(xiàn)較高的預(yù)算績效，就需要通過績效預(yù)算這一手段安排更多的資源，而如果宏觀經(jīng)濟(jì)處于繁榮期，這將加劇經(jīng)濟(jì)過熱的趨勢，從而不利于實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的財政支出管理目標(biāo)。

總之，作者在考察控制公共支出的各種制度和程序也即控制公共支出的手段時，非常注重控制公共支出的手段與控制公共支出的目的之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)手段和目的之間的適配性，或者手段的合目的性。這種對控制公共支出的手段與目的的適配性的強(qiáng)調(diào)，實際上正是體現(xiàn)了在控制公共支出的努力中，達(dá)到控制公共支出的目的之手段的理性化。

我國現(xiàn)代預(yù)算制度的日益健全的過程，實際上正是我國的預(yù)算制度日益理性化的過程，其中的一個重要方面，就是其中的財政支出管理制度的日益理性化，控制公共支出的手段和其服務(wù)的目的日益匹配。要達(dá)到上述目的，需要評估財政支出管理的目標(biāo)與手段的適配性。

首先，要明確財政支出管理的目標(biāo)有哪些，各個目標(biāo)的輕重緩急如何。

其次，要明確控制公共支出的工具或手段有哪些。

最后，也是最重要的，要明確控制公共支出的工具組合是否以及多大程度有助于實現(xiàn)財政支出管理的目標(biāo)。

為什么還要強(qiáng)調(diào)“定期評估”？原因在于，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展目標(biāo)會經(jīng)常發(fā)生變化，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，作為為國家治理保駕護(hù)航的財政支出管理，其目標(biāo)有必要因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的上述變化而做調(diào)整。相應(yīng)地，服務(wù)財政支出管理目標(biāo)的手段也應(yīng)該做針對性調(diào)整。

比如，根據(jù)黨的十九大報告，隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會的主要矛盾，已經(jīng)從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”變成了“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。

與此相適應(yīng)，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展目標(biāo)，不再局限于狹隘地追求GDP的增長，而是要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以解決發(fā)展不平衡不充分的問題。與此相適應(yīng)，財政支出管理就要服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，更加注重提高財政支出的績效、優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)。與此相適應(yīng)，控制公共支出的各種制度和程序應(yīng)該優(yōu)先服務(wù)于上述目標(biāo)。在健全我國的現(xiàn)代預(yù)算制度時，應(yīng)該優(yōu)先考慮有利于實現(xiàn)上述目標(biāo)的控制公共支出的制度安排。定期評估財政支出管理目標(biāo)和手段的適配性，有助于在不同的歷史發(fā)展階段實現(xiàn)預(yù)算制度的理性化。

第二，在健全現(xiàn)代預(yù)算制度的過程中，要注意處理好一些矛盾關(guān)系。如同作者所言，控制公共支出作為一種管理活動，面臨著很多悖論也即矛盾關(guān)系。對于這些矛盾關(guān)系的處理，不存在狹隘科學(xué)意義上的非此即彼的明確答案，而更多的是把握恰當(dāng)?shù)亩鹊囊环N藝術(shù)。

其中一個矛盾關(guān)系，涉及財政部門等核心預(yù)算機(jī)構(gòu)和支出機(jī)構(gòu)間的集權(quán)與分權(quán)。如果核心預(yù)算機(jī)構(gòu)在財政支出管理中選擇集權(quán)，此時意味著由其決定財政支出的優(yōu)先次序，而“支出機(jī)構(gòu)會純粹成為核心機(jī)構(gòu)實施具體計劃的工具”。如果核心預(yù)算機(jī)構(gòu)過度集權(quán)，則可能導(dǎo)致支出機(jī)構(gòu)對核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的命令陽奉陰違，開空頭支票，并導(dǎo)致行政機(jī)器的膨脹，這顯然背離了控制公共支出的目標(biāo)。

如果核心預(yù)算機(jī)構(gòu)在財政支出管理中選擇分權(quán)，給予支出機(jī)構(gòu)以和任務(wù)相匹配的自主權(quán)，這在原則上有助于發(fā)揮支出機(jī)構(gòu)管理者的管理潛力，有利于提高財政支出的績效。但是如果分權(quán)過度，對支出機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督，支出機(jī)構(gòu)的管理者可能會濫用其職權(quán)，比如“追求有更長期額外財政要求的政策”，由此引起更多的財政支出，這同樣有悖于控制公共支出的目標(biāo)。

再如，財政支出管理規(guī)則的具體性問題。如果有關(guān)財政支出管理的規(guī)章制度過于模糊，這會導(dǎo)致一些聰明的預(yù)算參與者鉆制度的漏洞，從而達(dá)不到控制支出的目的。但是如果對財政支出的管理規(guī)定得非常具體，以至于擁有太多的規(guī)則，則這會“導(dǎo)致反抗的文化和規(guī)避的文化”。而且更重要的是，太多的規(guī)則會導(dǎo)致“各種規(guī)章制度有時會相互矛盾；它們會更多地定位于確保對過程、而非活動問責(zé)，最終導(dǎo)致公務(wù)員往往過于保守，很少承擔(dān)風(fēng)險”，從而和控制公共支出的目標(biāo)相悖。由于控制公共支出過程中存在的矛盾關(guān)系會影響財政支出管理目標(biāo)的實現(xiàn)，為了實現(xiàn)更好的財政支出管理效果，在健全現(xiàn)代預(yù)算制度的過程中，需要注意把握好這些矛盾關(guān)系的度。

第三，在健全現(xiàn)代預(yù)算制度的過程中，存在化危為機(jī)的可能性。作者在書中對一些國家預(yù)算管理改革歷史的梳理表明，控制公共支出制度的改革創(chuàng)新，在很多情形下是一些國家應(yīng)對財政危機(jī)挑戰(zhàn)的成果。比如作者在書中提到，20世紀(jì)七八十年代，由于公共支出的持續(xù)增長，“一些發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家面臨的最重要的問題，是不斷增長的財政赤字”，這進(jìn)而導(dǎo)致了財政危機(jī)。這次財政危機(jī)，使得這些國家的公共管理哲學(xué)發(fā)生變化，并帶來控制公共支出制度的改革創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下三方面：

一是通過縮小政府規(guī)模、工作流程再造等，對政府進(jìn)行重組；

二是在賦予支出部門更大的管理自主性的同時，通過要求各部門管理者簽署服務(wù)供應(yīng)合同、績效保證書等加強(qiáng)問責(zé)；

三是在政府內(nèi)部加強(qiáng)競爭機(jī)制，并把更多的公共服務(wù)外包。

通過將上述改革創(chuàng)新用于服務(wù)削減支出項目、在政府交易中嚴(yán)格追求經(jīng)濟(jì)性的財政支出管理目標(biāo)，一些國家成功度過財政危機(jī)。1994年，新西蘭中央政府實現(xiàn)財政盈余；美國聯(lián)邦政府的財政赤字自1993年開始逐步減少，至1998年實現(xiàn)財政盈余。當(dāng)前，我國一些地方政府出現(xiàn)不同程度的財政困難，但是如果有關(guān)地方政府能發(fā)揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，籍此推動以健全現(xiàn)代預(yù)算制度為目標(biāo)的財政改革與整頓，則這種困難未嘗不是一次機(jī)會。

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