近期，多地監(jiān)管部門近期啟動網(wǎng)約車平臺約談。
 

據(jù)不完全統(tǒng)計，7月以來，交通運輸部以及近10個城市的相關(guān)部門約談網(wǎng)約車平臺，其中都專門提及“聚合平臺”。

2017年以來，高德地圖、美團、百度、攜程等互聯(lián)網(wǎng)平臺攜自身流量優(yōu)勢紛紛入局網(wǎng)約車市場，發(fā)展出了網(wǎng)約車聚合服務(wù)新模式。這些平臺沒有自營的網(wǎng)約車服務(wù)，只是接入已有的網(wǎng)約車平臺，運營資產(chǎn)較輕，通過“一鍵全網(wǎng)叫車”匹配運力供給，因此被稱為“網(wǎng)約車聚合平臺”、“網(wǎng)約車平臺的平臺”。

這種新服務(wù)模式便利了人們使用網(wǎng)約車服務(wù)，發(fā)展非常迅速。但在高速發(fā)展的背后，也存在聚合平臺責任不夠明確、從業(yè)人員和乘客合法權(quán)益保障不到位等問題，甚至出現(xiàn)了以“聚合服務(wù)”之名行非法營運之實的亂象。

為了規(guī)范和促進網(wǎng)約車聚合服務(wù)的持續(xù)發(fā)展，交通運輸部等五部門于2023年4月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于切實做好網(wǎng)約車聚合平臺規(guī)范管理有關(guān)工作的通知》（下稱《通知》），從規(guī)范管理網(wǎng)約車聚合平臺、保障乘客和駕駛員合法權(quán)益、維護公平競爭市場秩序、提升監(jiān)管能力和水平、切實維護行業(yè)安全穩(wěn)定等五方面提出了規(guī)范要求，進一步明確了網(wǎng)約車聚合平臺的責任邊界。

不過，《通知》鼓勵各地“結(jié)合當?shù)貙嶋H，研究探索規(guī)范網(wǎng)約車聚合平臺管理的法規(guī)政策措施”，再加上有些表述較為原則，目前各地對于網(wǎng)約車聚合平臺的定性和責任邊界等問題仍存在一些不同認識。本文從理解和落實《通知》規(guī)范管理要求出發(fā)，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對這些問題做一簡要分析。

不應(yīng)僅承擔電商平臺責任

《通知》將網(wǎng)約車聚合平臺界定為“依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、與網(wǎng)約車平臺公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)的平臺”。

此后，于2023年6月30日發(fā)布的《廣州市交通運輸局關(guān)于進一步規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車聚合服務(wù)經(jīng)營行為的通知》（下稱《廣州通知》）將網(wǎng)約車聚合平臺經(jīng)營者界定為，“依托具有技術(shù)和用戶流量的互聯(lián)網(wǎng)平臺，為網(wǎng)約車企業(yè)、駕駛員、乘客提供網(wǎng)約車線上服務(wù)，與平臺內(nèi)網(wǎng)約車企業(yè)共同提供網(wǎng)約車服務(wù)的電商平臺”。

從這些界定來看，網(wǎng)約車聚合服務(wù)有以下特征：一是依托互聯(lián)技術(shù)構(gòu)建服務(wù)平臺；二是匹配網(wǎng)約車平臺公司、乘客之間的供需信息；三是與網(wǎng)約車平臺公司合作提供網(wǎng)約車服務(wù)，本身不直接提供網(wǎng)約車服務(wù)。而根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)“是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動”。

對比來看，典型的網(wǎng)約車聚合服務(wù)雖然也依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、整合供需信息，但考慮到其不直接調(diào)度車輛和駕駛員，并不從事《暫行辦法》涉及的確定運價、結(jié)算費用等網(wǎng)約車營運活動，主要提供信息展示、交易撮合和流量入口。因此，網(wǎng)約車聚合服務(wù)應(yīng)該被認為是一種不同于網(wǎng)約車服務(wù)的業(yè)態(tài)。

基于上述特征，結(jié)合《電子商務(wù)法》來看，聚合平臺屬于為電子商務(wù)交易雙方提供網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營場所、交易撮合、信息發(fā)布等服務(wù)的“電子商務(wù)平臺經(jīng)營者”，而入駐聚合平臺的網(wǎng)約車企業(yè)屬于其“平臺內(nèi)經(jīng)營者”，所以《廣州通知》直接將聚合平臺界定為“電商平臺”。

但需要指出的是，網(wǎng)約車聚合平臺不僅像電子商務(wù)平臺那樣為平臺內(nèi)經(jīng)營者提供產(chǎn)品或服務(wù)的信息展示，實際上也為網(wǎng)約車服務(wù)提供了功能實現(xiàn)頁面，以及地圖導航等技術(shù)支撐。對于乘客來說，其通過聚合平臺的打車頁面，就可以完成設(shè)置起始點、發(fā)送訂單、結(jié)算賬單等操作。

筆者認為，這就是為何《通知》和《廣州通知》都認為，網(wǎng)約車聚合平臺是與網(wǎng)約車企業(yè)“共同提供”網(wǎng)約車服務(wù)。當然，“共同提供”有強調(diào)二者一致、沒有主次之意，但從典型的聚合平臺來看，其對于網(wǎng)約車服務(wù)提供來說，主要是發(fā)揮了輔助性作用。因此，筆者認為，用“參與提供”的表述更為準確。從這個意義上講，聚合平臺不僅應(yīng)當承擔信息撮合中介的責任，也應(yīng)當承擔與其參與提供網(wǎng)約車服務(wù)相適應(yīng)的平臺責任。

區(qū)分聚合服務(wù)與非法營運

網(wǎng)約車聚合平臺的出現(xiàn)，也對網(wǎng)約車合規(guī)發(fā)展帶來了一定挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，隨著網(wǎng)約車服務(wù)合規(guī)化的深入推進，尤其是對主要網(wǎng)約車平臺的強化監(jiān)管，一些未取得經(jīng)營資質(zhì)的車輛和駕駛員只得流向監(jiān)管不嚴的中小型網(wǎng)約車平臺，而這些中小型網(wǎng)約車平臺又通過接入具有流量優(yōu)勢的聚合平臺獲得約車訂單；另一方面，受利益驅(qū)動，有些聚合平臺背離了其最初提供的典型聚合服務(wù)，實際從事車輛調(diào)度、運價制定等營運活動。

對此，《通知》明確要求“提供服務(wù)的駕駛員和車輛均應(yīng)辦理相應(yīng)網(wǎng)約車許可”，“保持打擊非法營運高壓態(tài)勢”，“網(wǎng)約車聚合平臺不得干預(yù)網(wǎng)約車平臺公司價格行為，不得直接參與車輛調(diào)度及駕駛員管理”。

由此，可以得出區(qū)分典型聚合服務(wù)與假借聚合服務(wù)之名的非法營運的標準：如果聚合平臺明知提供服務(wù)的駕駛員和車輛沒有相應(yīng)資質(zhì)，仍為其提供服務(wù)，實質(zhì)干預(yù)網(wǎng)約車平臺價格，或者直接參與車輛調(diào)度及駕駛員管理，則有從事非法營運之嫌。

《通知》發(fā)布后，很多地方政策文件中沿用了上述區(qū)分標準，也有地方總結(jié)實踐經(jīng)驗對非法營運判斷標準進行了進一步補充。例如，2023年6月浙江省交通運輸廳印發(fā)的《網(wǎng)約出租車數(shù)字化監(jiān)管改革專項行動方案》（下稱《浙江方案》）就指出，聚合平臺不得從事或變相從事招募駕駛員、直接開展供需匹配、干涉網(wǎng)約車平臺自主定價、直接調(diào)度或控制運力等行為；聚合平臺從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動的，應(yīng)督促其依法取得經(jīng)營許可，并承擔承運人責任。

目前實踐中，也出現(xiàn)了不少聚合平臺因被判定從事非法營運而被行政約談，甚至受到行政處罰的案例。

例如，昆明市出租汽車管理局2023年2月7日對“高德打車”的經(jīng)營主體北京易行出行旅游有限公司未取得經(jīng)營許可擅自從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動作出罰款1萬元的行政處罰。昆明市出租汽車管理局認為，在對“高德打車”約談后，執(zhí)法人員依然連續(xù)查獲多起非法營運案件，乘客均是通過“高德打車”呼叫車輛，提供服務(wù)的車輛和人員均未取得客運出租汽車經(jīng)營許可；“高德打車”在本案中是運輸價格的制定者，是服務(wù)品牌的實控者，是實際運力的控制者、是乘客費用的收取者和分配者，其實質(zhì)就是一個大號的網(wǎng)約車平臺；平臺內(nèi)聚合的網(wǎng)約車企業(yè)實質(zhì)并沒有從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動，其只是負責招募司機、發(fā)展車輛，做好車輛和駕駛員的日常管理，從而彌補“高德打車”從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動線下能力不足的短板；“高德打車”應(yīng)當依法申請取得客運出租汽車經(jīng)營許可。

可以看出，監(jiān)管部門在處罰理由中著重強調(diào)了“高德打車”控制運價、主導運輸過程、通過沖單獎勵等直接控制運力等。

守住聚合服務(wù)底線
 

《通知》依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，厘清了網(wǎng)約車聚合平臺的責任邊界，對聚合服務(wù)明確提出了一系列義務(wù)和要求。這些規(guī)定集中回應(yīng)了實踐中的突出問題和業(yè)態(tài)亂象，有很強的現(xiàn)實針對性，應(yīng)該堅決貫徹、嚴格落實，以切實守住網(wǎng)約車聚合服務(wù)的底線。以下結(jié)合各地落實《通知》精神的執(zhí)法舉措，做一簡要分析。

一是落實聚合平臺核驗義務(wù)。《通知》要求：“要加強對網(wǎng)約車聚合平臺經(jīng)營行為的監(jiān)督指導，督促網(wǎng)約車聚合平臺對相關(guān)網(wǎng)約車平臺公司落實核驗責任，不得接入未在當?shù)厝〉镁W(wǎng)約車經(jīng)營許可的網(wǎng)約車平臺公司，提供服務(wù)的駕駛員和車輛均應(yīng)辦理相應(yīng)網(wǎng)約車許可。”

對于這一表述，產(chǎn)生了兩種不同的理解：一種觀點認為聚合平臺僅需要核驗其接入的網(wǎng)約車平臺的資質(zhì)，另一種觀點認為聚合平臺需要對接入的網(wǎng)約車平臺及其駕駛員、車輛等三方的資質(zhì)都進行核驗。

實踐中，各地對此也存在同樣的分歧，濟南、合肥等地支持第一種觀點，浙江等地支持第二種觀點。例如《浙江方案》規(guī)定“督促聚合平臺依法履行事先核驗與其合作的網(wǎng)約車平臺、駕駛員和車輛的有效許可信息”?！稄V州通知》曾在“征求意見稿”規(guī)定了“三方”資質(zhì)的核驗責任，但在最終通過的版本中刪除了這一規(guī)定，但增加規(guī)定“聚合服務(wù)經(jīng)營者不得為未取得許可的網(wǎng)約車企業(yè)、車輛、駕駛員提供網(wǎng)約車聚合服務(wù)?！?/span>

盡管存在上述爭議，筆者認為，聚合平臺的審核義務(wù)至少包括兩個方面：一是需要嚴格核驗其接入的網(wǎng)約車平臺的資質(zhì)，這是聚合平臺核驗義務(wù)的底線；二是即使認為聚合平臺對車輛、駕駛員資質(zhì)不負有主動核驗義務(wù)，但如果通過用戶舉報、監(jiān)管部門告知等途徑明知有關(guān)車輛和駕駛員不具有合法資質(zhì)，根據(jù)《暫行辦法》第28條，也不得為其提供網(wǎng)約車聚合服務(wù)。

但是，即使是核驗平臺資質(zhì)這一底線，有的聚合平臺也沒有守住。例如2023年7月11日，吉林市交通運輸局官網(wǎng)披露，某聚合平臺13家接入的網(wǎng)約車企業(yè)中，有8家并未在該市取得網(wǎng)約車經(jīng)營資質(zhì)，被處以下架處罰，聚合平臺被責令限期整改。

當然，如果聚合平臺不僅是“部分參與”提供網(wǎng)約車服務(wù)，而是實際上從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動，那么其應(yīng)被認為是網(wǎng)約車平臺，應(yīng)該依法取得相應(yīng)的經(jīng)營許可。例如，2023年7月26日，福建南平市道路運輸事業(yè)發(fā)展中心發(fā)布了《關(guān)于高德打車涉嫌變相從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動的通知》指出，“高德打車”不僅接入了未在該市取得許可的網(wǎng)約車平臺，還涉嫌變相從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動。

二是落實信息公示義務(wù)。《通知》要求，聚合平臺在移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序（APP）及相關(guān)網(wǎng)頁顯著位置展示合作網(wǎng)約車平臺名稱、網(wǎng)約車APP名稱、網(wǎng)約車經(jīng)營許可、投訴舉報方式等信息，以及聚合平臺用戶協(xié)議、服務(wù)規(guī)則、投訴舉報方式、糾紛處理程序等；網(wǎng)約車聚合平臺及合作網(wǎng)約車平臺如實向乘客提供車輛牌照和駕駛員基本信息。

而在實踐中，也存在依托聚合平臺的網(wǎng)約車企業(yè)不如實提供車輛和駕駛員信息的情況。

例如，2023年7月12日，寧波市公路與運輸管理中心對依托聚合平臺開展業(yè)務(wù)的神州優(yōu)車、365bus、安安用車、逸乘出行、藍道出行、首汽約車、旅程約車、攜華出行等8家網(wǎng)約車企業(yè)的寧波分公司出具了要求臨時下架的通知函，其中一個重要原因就是有的網(wǎng)約車企業(yè)未按規(guī)定上傳信息，且車輛信息、駕駛員、訂單、乘客評價等信息與實際情況嚴重不符，因此要求其整改。

三是落實維護公平競爭義務(wù)。《通知》要求，聚合平臺及合作網(wǎng)約車企業(yè)落實明碼標價等要求，不得以不正當價格行為擾亂市場秩序，聚合平臺不得干預(yù)網(wǎng)約車公司價格行為。

《廣州通知》對此作了補充細化，明確聚合平臺不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢、服務(wù)協(xié)議、交易規(guī)則等手段，通過統(tǒng)一價格、派單傾斜、默認勾選等方式，對平臺內(nèi)網(wǎng)約車企業(yè)在平臺內(nèi)的交易、顯示順序、交易價格等進行不合理限制或者附加不合理條件，或者向平臺內(nèi)網(wǎng)約車企業(yè)收取不合理費用。這些規(guī)定主要是針對聚合平臺和網(wǎng)約車企業(yè)共同實施的不正當價格行為，這些不正當價格行為已經(jīng)成為執(zhí)法關(guān)注的重點。

例如，2023年7月25日，武漢市交通運輸局等四部門聯(lián)合約談高德打車及攜華出行等9家網(wǎng)約車平臺，針對這些平臺違規(guī)調(diào)整運價問題提出警告提示，要求限期整改，并按有關(guān)規(guī)定和程序向社會公示調(diào)價行為。

據(jù)披露，7月18日上述企業(yè)在高德打車客戶端和司機端發(fā)布網(wǎng)約車運營價格調(diào)整公告，但1~2天后先后下線，7月21日再次上線；公告顯示，各網(wǎng)約車企業(yè)一定幅度上調(diào)了運營價格，下調(diào)了對司機的抽成比例；絕大部分網(wǎng)約車企業(yè)調(diào)價生效時間為7月22日23時59分59秒。約談指出，以上調(diào)價行為既沒有向價格監(jiān)管部門報備，且未達到公示時限要求，違反了相關(guān)法律規(guī)定。

四是落實乘客和駕駛員權(quán)益保護義務(wù)。《通知》要求，聚合平臺及合作網(wǎng)約車企業(yè)結(jié)合各自服務(wù)內(nèi)容，依法建立健全咨詢服務(wù)和投訴處理的首問負責制度，及時妥善處理乘客和駕駛員的咨詢投訴；乘客因安全責任事故受到損害并要求聚合平臺承擔先行賠償責任的，聚合平臺履行《消費者權(quán)益保護法》有關(guān)規(guī)定，承擔相關(guān)責任。此外，各地積極總結(jié)實踐經(jīng)驗，從保護乘客和駕駛員合法權(quán)益角度，也對聚合平臺提出了一些新的要求。

例如，2023年7月31日，天津市道路運輸管理局發(fā)布《關(guān)于做好天津市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車聚合平臺經(jīng)營管理規(guī)范管理的通知》，將“誤導消費者、駕駛員、平臺認知的經(jīng)營行為”明確列入聚合平臺不得“從事或變相從事網(wǎng)約車經(jīng)營”的行為。

這些聚合平臺不得從事的誤導經(jīng)營行為包括：直接面向乘客開具原本應(yīng)由網(wǎng)約車公司提供的出租汽車服務(wù)發(fā)票，或與接入的網(wǎng)約車公司發(fā)票混開、混用等；取代網(wǎng)約車企業(yè)的線上服務(wù)能力，面向駕駛員直接或間接提供原本應(yīng)由網(wǎng)約車公司提供的線上派單工具及駕駛員接單軟件；以聚合平臺名義為合作網(wǎng)約車公司招募駕駛員，混淆模糊駕駛員認知；組織合作網(wǎng)約車公司車輛安裝聚合平臺品牌標識或設(shè)備。這是全國聚合平臺監(jiān)管文件中首次提出禁止誤導消費者的條款，重點就在于保護消費者、駕駛員、平臺等各方的合法權(quán)益。

總之，隨著《通知》的深入實施，各地對網(wǎng)約車聚合平臺的監(jiān)管會進一步加強，無論是網(wǎng)約車聚合服務(wù)平臺，還是接入聚合平臺的網(wǎng)約車企業(yè)，都應(yīng)該守住合法經(jīng)營的底線，以切實維護網(wǎng)約車業(yè)態(tài)的規(guī)范、健康和可持續(xù)發(fā)展。

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